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¿Qué es mejor que un impuesto de ajuste fronterizo?

MÚNICH – Una de las propuestas de reforma más significativas del presidente de Estados Unidos, Donald Trump, está destinada al sistema tributario estadounidense. Su administración no sólo quiere reducir la carga impositiva general, sino también "reequilibrar" el sistema tributario para fomentar la producción doméstica y las exportaciones, posiblemente con un impuesto al flujo de caja basado en el destino que podemos llamar un impuesto de ajuste fronterizo (BAT por su sigla en inglés). Desafortunadamente, los riesgos de una reforma tan radical muy probablemente superarían cualquier recompensa.

Estados Unidos actualmente aplica un impuesto a las ganancias corporativas de un 35%. Es una tasa elevada según los estándares internacionales (aunque existen muchas deducciones y lagunas fiscales); de manera que los republicanos en el Congreso y algunos de los asesores de Trump ahora quieren básicamente reemplazar el impuesto a las ganancias corporativas con un impuesto al flujo de caja que se asemeje a un BAT.

Según este plan, los bienes y servicios importados serían gravados con una tasa del 20%, mientras que las exportaciones serían eliminadas de la base impositiva, y por lo tanto directamente no estarían gravadas. Si el dólar se mantiene estable, los costos de las importaciones en Estados Unidos aumentarían un 20% y los exportadores norteamericanos gozarían de un subsidio impositivo en relación con los productores domésticos.

Quienes proponen un BAT de flujo de caja sostienen que no haría más que nivelar el campo de juego, ya que la mayoría de los socios comerciales de Estados Unidos reintegran su impuesto al valor agregado sobre los bienes y servicios exportados. Pero es una comparación falsa. Estos reintegros no son un subsidio oculto, sino una parte lógica de un sistema tributario basado en el destino, por el cual los impuestos se imponen en el país donde se consume el bien.

Por ejemplo, las exportaciones de Europa a Estados Unidos se gravan dos veces: primero con un impuesto a las ganancias corporativas en el país de origen -digamos Alemania, donde la tasa del impuesto corporativo ronda el 29%- y nuevamente con diversos impuestos a las ventas en Estados Unidos. Mientras tanto, las exportaciones estadounidenses se gravan en el país como ganancia corporativa y nuevamente según la tasa de IVA que se aplica en el país importador, de la misma manera que cualquier otro producto consumido allí.

La diferencia entre Estados Unidos y otros países no es la falta de un BAT, sino su fuerte dependencia de la tributación directa. Si Estados Unidos quisiera introducir un sistema tributario al flujo de caja con un ajuste fronterizo, eximiría a sus propias exportaciones de todos los impuestos domésticos. Esto le daría una ventaja impositiva competitiva, siempre que los otros países no hicieran lo mismo y eliminaran sus propios impuestos a las ganancias corporativas sobre la producción de exportación. Pero como un BAT al flujo de caja funcionaría como una barrera comercial, los socios comerciales de Estados Unidos lo verían, con razón, como una medida proteccionista.   

Un BAT en Estados Unidos tendría implicancias legales y económicas de amplio alcance. Desde un punto de vista legal, podría infringir las reglas de la Organización Mundial de Comercio que permiten ajustes fronterizos para los impuestos de valor agregado, pero no para los impuestos a las ganancias. Y si los socios comerciales de Estados Unidos se mostraran reacios a atravesar prolongados procesos de resolución de conflictos en la OMC, podrían implementar una política de represalia de toma y daca. Los aranceles punitivos u otras medidas económicas crudas tomadas por los socios comerciales de Estados Unidos podrían así precipitar una guerra comercial -lo último que necesita la economía mundial en este momento.

Es improbable que las recompensas económicas para Estados Unidos justifiquen semejante riesgo. Mucho dependería de cómo reaccione el dólar ante un nuevo BAT. Si el dólar se mantuviera estable, el impuesto simplemente haría subir los precios de las importaciones y estos costos más elevados recaerían en los hogares y las industrias norteamericanos que dependen de suministros importados. En definitiva, la demanda de importaciones caería, al igual que los beneficios para los consumidores y los nuevos ingresos tributarios para el gobierno.

Si el dólar se apreciara en proporción al BAT, entonces los precios de las importaciones en términos de dólar no cambiarían. En este escenario, los productores extranjeros soportarían el costo, porque recibirían menos dólares por los bienes que le venden a Estados Unidos. Al mismo tiempo, el dólar más fuerte dificultaría las exportaciones para las empresas norteamericanas,  y anularía el beneficio de tener una tasa de impuesto cero sobre las ventas al exterior. El déficit de cuenta corriente de Estados Unidos, mientras tanto, se mantendría esencialmente sin cambios: el impuesto pondría dinero en las arcas del gobierno, pero Estados Unidos seguiría acumulando deudas en el exterior.

En resumidas cuentas, un BAT no es la mejor manera de respaldar a las empresas estadounidenses y aumentar el ingreso del gobierno. Estados Unidos no tiene un IVA y sólo tiene impuestos a las ventas limitados, de modo que, en cambio, depende principalmente de los impuestos a las ganancias personales y corporativas. Pero, debido a su gran déficit externo, este sistema no es suficiente en materia de recaudación de ingresos. Si Estados Unidos aumentara los impuestos al consumo doméstico, recaudaría más ingresos de las importaciones, lo que le permitiría al gobierno recortar los impuestos a las ganancias provenientes de las ventas domésticas y al exterior de las empresas estadounidenses.

Desde un punto de vista económico, por lo tanto, una mejor manera de "reequilibrar" el sistema impositivo sería reducir la tasa del impuesto a las ganancias corporativas, y simultáneamente introducir o aumentar los impuestos a las ventas sobre bienes y servicios importados o producidos en el país. El beneficio agregado de esta estrategia es que también reforzaría los incentivos para que las empresas inviertan e innoven.

En lugar de reformar radicalmente todo el sistema tributario, la administración Trump simplemente podría mejorarlo. Este enfoque más razonable reduciría marcadamente los riesgos de guerras comerciales destructivas y la incertidumbre sobre el tipo de cambio que son prácticamente inevitables con un BAT al flujo de caja.