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Was wäre besser als ein steuerlicher Grenzausgleich?

MÜNCHEN – Eines der bedeutendsten Reformvorhaben von US-Präsident Donald Trump betrifft das amerikanische Steuersystem. Seine Administration möchte nicht nur die Gesamtsteuerbelastung verringern, sondern auch das Steuersystem „neu austarieren“, um die inländische Produktion und die Exporte zu fördern. Erreicht werden soll dies mit einer im Zielland zu entrichtenden Cashflow-Steuer, die wir als steuerlichen Grenzausgleich oder Border Adjustment Tax (BAT) bezeichnen können. Leider wären die Risiken einer derart radikalen Reform höchstwahrscheinlich weitaus höher als jeder daraus entstehende Nutzen.

Derzeit unterliegen Unternehmensgewinne in den Vereinigten Staaten einem Steuersatz von 35 Prozent. Das ist ein im internationalen Vergleich hoher Wert (obwohl zahlreiche Abzugsmöglichkeiten und Schlupflöcher bestehen); und deshalb wollen die Republikaner im Kongress und manche von Trumps Beratern diese Körperschaftssteuer im Wesentlichen durch eine der BAT ähnlichen Cash-Flow-Steuer ersetzen.

Im Rahmen dieses Plans würden importierte Waren und Dienstleistungen mit 20 Prozent besteuert, während Ausfuhren von der Steuerbemessungsgrundlage abgezogen und daher überhaupt nicht besteuert würden. Bleibt der Dollar stabil, würden die Kosten der Importe in die USA um 20 Prozent ansteigen und amerikanische Exporteure kämen gegenüber einheimischen Herstellern in den Genuss einer Steuersubvention.

Die Verfechter einer BAT aus dem Cashflow argumentieren, dass man damit lediglich gerechtere Verhältnisse schaffen würde, weil die meisten Handelspartner Amerikas die von ihnen auf exportierte Güter und Dienstleistungen erhobene Umsatzsteuer rückerstatten. Das ist allerdings ein falscher Vergleich. Bei diesen Rückerstattungen handelt es sich nicht um eine versteckte Subvention, sondern um den logischen Teil eines auf das Zielland abgestellten Steuersystems, im Rahmen dessen Steuern dort erhoben werden, wo die Ware konsumiert wird.

So werden zum Beispiel Ausfuhren aus Europa in die USA zweimal besteuert: zunächst mit einer Körperschaftssteuer im Ursprungsland – etwa in Deutschland, wo der entsprechende Steuersatz bei ungefähr 29 Prozent liegt – und dann noch einmal durch unterschiedlich hohe Verkaufssteuern in den USA. Unterdessen werden Ausfuhren aus den USA im Land als Unternehmensgewinn besteuert und anschließend im importierenden Land je nach dem dort gültigen Mehrwertsteuersatz, so wie jedes andere dort konsumierte Produkt.

Der Unterschied zwischen den USA und anderen Ländern besteht nicht darin, dass den USA eine BAT fehlt, sondern in ihrer starken Abhängigkeit von der direkten Besteuerung. Sollten die USA ein Cashflow-Steuersystem mit Grenzausgleich einführen, würden sie damit ihre eigenen Ausfuhren von allen inländischen Steuern befreien. Dies würde den Exporteuren einen steuerlichen Wettbewerbsvorteil verschaffen, solange andere Länder nicht nachziehen und auch ihre Unternehmenssteuern auf die Exportproduktion beseitigen. Da allerdings eine Cashflow-BAT wie ein Handelshemmnis wirken würde, sähen Amerikas Handelspartner darin zurecht eine protektionistische Maßnahme.

Eine BAT könnte in den USA weitreichende rechtliche und wirtschaftliche Auswirkungen haben. Rechtlich könnte sie gegen die Regeln der Welthandelsorganisation verstoßen, die zwar einen Grenzausgleich für Mehrwertsteuern, aber nicht für Ertragssteuern vorsehen. Und sollten die Handelspartner der USA nicht bereit sein, langwierige Streitbeilegungsverfahren der WTO abzuwarten, könnten sie sich für eine Politik der Retourkutschen entscheiden. Strafzölle und andere harsche wirtschaftliche Maßnahmen der Handelspartner Amerikas könnten zu einem Handelskrieg führen – das letzte, was die Weltwirtschaft momentan braucht.  

Es ist zweifelhaft, ob der wirtschaftliche Nutzen für die USA ein derartiges Risiko rechtfertigen würde. Viel hinge von der Reaktion des Dollars auf eine neue BAT ab. Bleibt der Dollar stabil, würde die Steuer einfach die Preise der Importe erhöhen und diese höheren Kosten würden die amerikanischen Haushalte sowie Branchen betreffen, die auf diese Importgüter angewiesen sind. Letztlich würde die Nachfrage nach Importen ebenso sinken wie die Vorteile für die Verbraucher und die neuen Steuereinnahmen der Regierung. 

Kommt es zu einer Aufwertung des Dollars im Verhältnis zur BAT, blieben die Importpreise in Dollar unverändert. In diesem Fall würden ausländische Hersteller die Kosten tragen, weil sie weniger Dollars für die in die USA verkauften Waren bekämen. Gleichzeitig würde ein stärkerer Dollar den Export für amerikanische Unternehmen erschweren und die Vorteile eines Nullsteuersatzes auf ausländische Verkäufe zunichte machen. Das Leistungsbilanzdefizit der USA bliebe unterdessen weitgehend unverändert: die Steuer würde zwar Geld in die Staatskassen spülen, aber die USA würden im Ausland weiterhin Schulden anhäufen.

Insgesamt ist also eine BAT nicht die beste Methode, amerikanische Unternehmen zu unterstützen und die Staatseinnahmen zu erhöhen. In den USA gibt es keine Mehrwertsteuer und auch nur begrenzt Verkaufssteuern, weswegen man in erster Linie auf persönliche Steuern und Körperschaftssteuern angewiesen ist. Doch aufgrund des enormen Außenhandelsdefizits werden mit diesem System nicht ausreichend Einnahmen erzielt. Mit einer Erhöhung der Steuern auf den Inlandsverbrauch, würde man aus Importen mehr Einnahmen erzielen, die es der Regierung ermöglichen, die Steuern auf die von US-Unternehmen im In- und Ausland erzielten Gewinne aus Verkäufen zu senken. 

Eine aus ökonomischer Perspektive bessere Möglichkeit, das Steuersystem neu „auszutarieren“ wäre, den Körperschaftssteuersatz zu senken und gleichzeitig Verkaufssteuern auf importierte oder im Inland hergestellte Waren und Dienstleistungen einzuheben oder zu erhöhen. Der zusätzliche Vorteil dieses Ansatzes besteht darin, dass man damit für die Unternehmen auch Anreize für Investitionen und Innovationen schafft.

Anstatt das gesamte Steuersystem grundlegend zu überarbeiten, könnte die Trump-Administration es einfach auch verbessern. Dieser vernünftigere Ansatz würde das Risiko zerstörerischer Handelskriege und Wechselkursunsicherheiten enorm verringern, die mit einer Cashflow-Steuer samt Grenzausgleich wohl fast unvermeidlich wären.  

Aus dem Englischen von Helga Klinger-Groier