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L’épouvantail de la dette nationale

CAMBRIDGE – La plupart des gens sont plus préoccupés par la dette du gouvernement que par la fiscalité. « Mais ce sont des milliards de milliards », a récemment protesté un de mes amis en parlant de la dette nationale du Royaume-Uni. Il exagérait un peu : il s’agit de 1,7 trillion de livres sterling (2,2 trillions de dollars). Un site internet affiche un compteur montrant que la dette croît à un taux de 5170 livres sterling par seconde. Bien que le prélèvement fiscal soit beaucoup moins élevé, le gouvernement britannique a néanmoins prélevé le montant énorme de 750 milliards de livres sterling de taxes au cours du dernier exercice. La base d'imposition augmente chaque seconde, elle aussi, mais aucun compteur ne s’occupe de cela.

Beaucoup de gens pensent que, aussi déprimantes que puissent être de lourdes taxes, il est plus honnête pour les gouvernements d’augmenter ces dernières que de contracter des dettes afin de financer leurs dépenses. Emprunter apparait comme un moyen de taxer en cachette. « Comment vont-ils rembourser ? », m’a demandé mon ami. « Pense à la charge qui pèsera sur nos enfants et petits-enfants ».

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Je dois dire que mon ami est extrêmement vieux. L’aversion pour la dette est particulièrement marquée chez les personnes âgées, peut-être à cause d’une ancienne notion selon laquelle on ne devrait pas présenter à son fabricant un bilan négatif. Je dois aussi ajouter que mon ami est extrêmement bien éduqué et avait, en fait, joué un rôle de premier plan dans la vie publique. Mais les finances publiques sont un mystère pour lui : il sentait juste au fond de lui-même qu’une dette nationale qui chiffre dans les trillions et augmente de 5170 livres sterling par seconde était une très mauvaise chose.

Il ne faut pas attribuer ce sentiment instinctif à l'analphabétisme financier. Il a reçu un fort soutien de personnes qui devraient s’y connaitre en finances publiques, en particulier depuis l'effondrement économique en 2008. La dette nationale de la Grande-Bretagne se situe actuellement à 84% du PIB. Ce niveau est dangereusement proche du seuil de 90% identifié par l’économiste de Harvard Kenneth Rogoff, au-delà duquel selon lui la croissance économique ralentira inévitablement. Les propriétés magiques de ce nombre n'ont jamais été correctement démontrées et les données utilisées pour appuyer cette conclusion ont été remises en question, pour utiliser un euphémisme.

Mais Rogoff n’est pas revenu sur son affirmation, et il fournit à présent une justification à son alarme. Alors que la dette publique des États-Unis s’élève actuellement à 82% du PIB, il existe un danger « d’augmentation rapide des taux d'intérêt ». Les coûts budgétaires « potentiellement massifs » de cela pourraient exiger « des ajustements importants de la fiscalité et des dépenses » (le nom de code utilisé par l'économiste pour augmentation des impôts et réduction des dépenses publiques), ce qui augmenterait le chômage.

Ceci est la composante financière de l’argument bien connu de « l’effet d’éviction ». Selon ce point de vue, plus la dette nationale est élevée, plus le risque de défaut de paiement du gouvernement – et donc le coût de nouveaux emprunts – augmente. En conséquence, le coût des nouveaux emprunts du secteur privé augmente également. (Voilà pourquoi Rogoff veut que le gouvernement des États-Unis « verrouille » les taux bas actuels en émettant des titres à beaucoup plus long terme pour financer des projets d’infrastructure publique). Le maintien de faibles taux d'intérêt pour les prêts bancaires privés a été l'un des principaux arguments en faveur de la réduction des déficits budgétaires.

Mais cet argument – ou ensemble d'arguments (il existe différentes versions) – en faveur de l’austérité budgétaire n’est pas valide. Un gouvernement qui peut émettre de la dette dans sa propre monnaie peut facilement maintenir les taux d'intérêt bas. Les variations de taux sont limitées par des préoccupations au sujet de l'inflation, d’une expansion excessive du secteur publique et de l'indépendance de la banque centrale; mais, grâce à nos niveaux relativement faibles de dette (la dette du Japon équivaut à plus de 230% de son PIB) et à la faiblesse de la production et de l'inflation, ces limites sont assez éloignées au Royaume-Uni et aux États-Unis. En outre, comme on l’a vu, l'augmentation continue de la dette nationale des deux pays depuis le début de la crise a été accompagnée d'une réduction du coût d'emprunt pour les deux gouvernements à pratiquement zéro.

L'autre composante de l'argument en faveur de la réduction de la dette nationale concerne le « fardeau pour les générations futures ». Le président américain Dwight Eisenhower a exprimé cette pensée succinctement dans son discours sur l’État de l’Union en 1960: il est nécessaire de générer un surplus pour rembourser la dette afin de « réduire l'hypothèque que nos enfants hériteront ». L'idée est que les générations futures devront réduire leur consommation afin de payer les impôts nécessaires pour rembourser la dette impayée: les déficits publics aujourd'hui « évincent »la consommation de la prochaine génération.

Bien que les gouvernements aient sans cesse répété cet argument depuis le krach de 2008 pour justifier le resserrement budgétaire, l'économiste A. P. Lerner a expliqué, il y a déjà plusieurs années, pourquoi il était erroné. Le fardeau de la réduction de consommation pour payer les dépenses du gouvernement est en réalité pris en charge par la génération qui prête l'argent au gouvernement en premier lieu. Ceci est clairement apparent lorsque les gouvernements prélèvent simplement le montant dont il a besoin pour financer ses dépenses au moyen d’impôts au lieu de l’emprunter.

En outre, l'idée que les dépenses supplémentaires du gouvernement, qu'elles soient financées par l'impôt ou par l'emprunt, réduiront inévitablement la consommation privée du même montant suppose qu'aucun flux de revenus supplémentaires ne découle des nouvelles dépenses publiques – en d'autres termes, que l'économie soit déjà à pleine capacité. Ce qui n’est pas le cas de la plupart des pays depuis 2008.

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Mais, face à cette lourde déclaration du contraire, même si elle est fallacieuse, qui suis-je pour persuader mon vieil ami d'ignorer son instinct lorsqu’il pense à la dette nationale?

Traduit de l’anglais par Timothée Demont