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Die Lösung der europäischen Bankenkrise in Italien

LONDON – Der europäische Bankensektor ist angeschlagen und hochgradig fragmentiert. Zwar sind die Probleme in einigen Ländern und Finanzinstituten dringender als in anderen, aber alles in allem bewegt sich der Sektor auf einem Profitabilitätsniveau, das unterhalb der Kosten seines Eigenkapitals liegt. Weiterhin wird seine Kapitalisierung durch die vorhandenen faulen Kredite und schwer zu bewertenden Anlagen über Jahre hinweg untergraben sein.

Ein gutes Beispiel dafür ist Italien. Nicht nur hemmt der dysfunktionale Bankensektor des Landes die wirtschaftliche Erholung und notwendige Investitionen, sondern spitzt auch ein Problem zu, das die gesamte Eurozone betrifft.

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Im Frühling 2012 wurde klar, dass das europäische Bankensystem ein entscheidender Schwachpunkt in der Architektur des Euro ist. Es herrschte Einigkeit, dass eine gemeinsame Bankenaufsicht, ein zentralisierter Beschlussrahmen und ein vergemeinschaftetes Einlagensicherungssystem unverzichtbare Grundlagen der Eurozone seien. Die Idee war, dass diese Maßnahmen kurzfristig zur Beschleunigung der Bankenreparatur beitragen und die finanzielle Fragmentierung beenden würden. Sie sollten gleiche Rechte für alle gewährleisten, das Risiko zukünftiger Bankenkrisen reduzieren und letztlich die Kosten für Bankenpleiten in Grenzen halten und aufteilen.

Aber die Straße zur Hölle ist mit guten Vorsätzen gepflastert. In seinem momentanen Zustand ist die europäische Bankenunion nicht nur unvollständig, sondern durch ihre Konstruktionsfehler auch eine Quelle der Tatenlosigkeit und Instabilität, was schlimmer ist als die Probleme, die sie eigentlich lösen sollte.

Beispielsweise kommt das Einlagensicherungssystem nicht voran, und die Debatten über den einheitlichen Beschlussfonds und seinen Mangel an öffentlicher Unterstützung zur Bewältigung großer Bankenprobleme laufen ins Leere. Und schließlich wurden die Bail-In-Regeln eingeführt, bevor die Banken genug bail-in-fähige Anleihen ausgeben konnten.

Diese Ablaufschwierigkeiten können und müssen mit der Zeit gelöst werden. Aber viel größer noch sind die Probleme der konzeptionellen Grundlage der Bankenunion selbst, insbesondere ihres Beschlussrahmens.

Seit 2007 haben die EU-Länder notleidenden Finanzinstituten über 675 Milliarden Euro an Kapital und rückzahlbaren Krediten und 1,3 Billionen Euro an Garantien gewährt, also ist das Bedürfnis verständlich, die Rettungsaktionen zu begrenzen. Noch gerechtfertigter sind diese Sorgen angesichts dessen, dass die Bailouts oft die Umstrukturierung, die Beschlussfassung und die Konsolidierung gehemmt haben und zur Festigung bestehender Bankeninteressen verwendet wurden. Dies hat zur Verzögerung der nötigen Bilanzreparaturen und der zur Beschädigung des europäischen Bankensystem geführt.

Sicherlich zeigt die internationale Erfahrung, dass öffentliche Ressourcen manchmal nötig sind, um Kosten zu minimieren und die Konsolidierung zu beschleunigen. Aber durch die Logik isolierter Interventionen wird die Verflochtenheit des Systems ignoriert. Die Krise einer einzigen großen Institution führt oft zu Synergieeffekten, die eine systemweite Destabilisierung zur Folge haben können. Dies ist der Grund, warum die erfolgreichen Interventionen in Spanien und Irland einen umfassenden Charakter haben mussten und große Mengen nationaler und europäischer Ressourcen erfordert haben. Erforderlich war dies, um eine „Bad Bank“ gründen und danach eine systemweite Triage von Anlagen, Rekapitalisierung und Konsolidierung gewährleisten zu können.

Obwohl der Erfolg dieser Programme durch ihre umfassende Ausgestaltung erklärt werden kann, ist weder die Direktive zur Wiederbelebung und Abwicklung von Banken noch das Einheitliche Aufsichtsgremium (SRB) dazu in der Lage, solche systemischen Maßnahmen umzusetzen. Das SRB verfügt noch nicht einmal über die exekutiven Befähigungen, seine Entscheidungen umzusetzen, was statt dessen von den nationalen Behörden übernommen werden muss. Außerdem kann es nicht gewährleisten, dass die Bankenabwicklungen von den nötigen vorbeugenden Maßnahmen für das restliche Bankensystem begleitet werden.

Kurz gesagt, das Rahmenwerk für die Abwicklung europäischer Banken hat den nationalen Behörden die Interventionswerkzeuge weggenommen (was richtig war), sie aber auf der europäischen Ebene nicht wieder eingeführt. Daher sind weder die Nationalregierungen noch die europäischen Behörden handlungsfähig.

So haben die italienischen Behörden nur begrenzte Möglichkeiten. Ein umfassender unilateraler Bailout würde die Bankenunion gefährden, die öffentlichen Finanzen überstrapazieren und die strukturelle Schwäche des italienischen Bankensystems ungelöst lassen. Als Alternative könnte auch der aktuelle fragmentarische Ansatz weiter verfolgt werden, der letztlich weniger öffentliche Ressourcen gekostet und die stärkeren Banken gezwungen hat, die schwächeren zu unterstützen. Aber für große Institute kann diese Strategie nicht funktionieren.

Eine dritte Option wäre, die Schwächen der europäischen Bankenunion durch einen umfassenden Plan zur Umstrukturierung, Rekapitalisierung und Konsolidierung des italienischen Bankensystems zu bekämpfen und damit die Jahrzehnte schlechter Verwaltung und Überwachung zu beenden.

Nötig für diesen neuen Ansatz wäre zunächst eine deutliche Vergrößerung von Atlante, dem Fonds zur Rekapitalisierung einiger der schwächeren italienischen Banken, damit dieser die Standardrolle der Anlagentriage einer „Bad Bank“ für den gesamten Bankensektor übernehmen kann. Wäre die Wettbewerbsbehörde der Europäischen Kommission an der Verwaltung von Atlante beteiligt, wäre auch die Nutzung weiterer öffentlicher Ressourcen Italiens akzeptabel.

Zweitens müssten die Banken, sobald sie von ihren notleidenden Krediten befreit sind, vorbeugende Rekapitalisierungen vornehmen, darunter das Bail-In untergeordneter Anleihebesitzer und die sofortige Kompensation von Privatanlegern. Und dann müssen alle Banken enge Fristen auferlegt bekommen, innerhalb derer sie in Übereinstimmung mit dem Einheitlichen Supervisor genug Privatkapital aufbringen müssen, um durch einen ausreichenden Puffer ihre Verlässlichkeit zu gewährleisten. Banken, die diese Fristen nicht einhalten, sollten abgewickelt werden.

Und am wichtigsten ist schließlich, dass tiefgreifende Reformen stattfinden, um die Geschäftsmodelle der Banken grundlegend zu ändern und damit ihre Profitabilität wiederherzustellen. Solche Reformen müssen maßgeschneiderte Programme zur Entlassungsvorsorge für die Bankangestellten (zur Erleichterung der Konsolidierung), eine Überarbeitung der Solvenzgesetze und Gerichtsverfahren (zur Beseitigung von Pfändungsverzögerungen) und grundlegende Änderungen bei der Unternehmensführung beinhalten, insbesondere im System der Genossenschaftsbanken.

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Aufgrund ihrer fragmentierten und unvollständigen Kompetenzbereiche sind die europäischen Behörden nicht imstande, einen solchen Plan zu entwerfen. Es liegt in den Händen Italiens, den Teufelskreis der Tatenlosigkeit zu durchbrechen und die mutigen Schritte zur Sanierung der italienischen Banken zu unternehmen (und eine echte Krise zu verhindern). Dies würde auch eine Vorlage dafür schaffen, die Unzulänglichkeiten des europäischen Abwicklungsrahmenwerks zu beheben. Italien muss zeigen, dass es gleichzeitig Feuerwehr spielen und neue Strukturen aufbauen kann.

Aus dem Englischen von Harald Eckhoff