Treasury Secretary Steven Mnuchin Bill Clark/Getty Images

不可指望银行的破产

坎布里奇—下个月,美国财政部将决定是否寻求用完全基于法院的机制取代2010年多德-弗兰克法案(Dodd-Frank Act)规定的由监管者主导破产大型银行处置的流程。这一变化将是一个可能造成未来危机的错误。

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诚然,建立更顺畅的破产程序能够降低银行破产的影响,破产法官也是重要重组任务的专家。但有一些关键性因素不可忽视。重组一家大型银行需要事先规划、熟悉银行的优势和劣势、了解如何在高波动的经济中确定合理的破产时机,以及能够与外国监管者协调。

法院无法单独胜任这些任务,特别是在所考虑的方案时间有限——周末的48小时——的时候。无法事先规划意味着法院将在不熟悉银行的情况下进入重组流程。此外,如果多家大银行同时倒闭,将引发整个经济的危机,而法院无法处置这类危机。他们也无法与外国监管者协调。

简言之,完整的合理重组流程需要监管者的参与,包括事先规划、建议和协调等方面。但是,目前的计划非但没有考虑监管者的这些作用,反而要让他们隔绝在破产流程之外。

比如,财政部将禁止监管者发动大银行的破产流程,破产流程将完全成为银行管理层的自由裁量权。在非金融部门,倒闭的公司常常要等太久才能宣布破产,因此债权人可能介入,甚至迫使倒闭企业进入破产流程。监管者也拥有推动银行破产的工具,但它们最有效的工具还是在对经济最有利的时机启动破产程序。

取缔这个工具可能带来严重的负面后果。和倒闭的产业企业高管一样,银行高管也有理由“祈祷和拖延”,以期新的发展趋势能够拯救他们。但如果倒闭大银行在这一拖延过程中耗尽现金,就有可能陷入无序破产——2008年的雷曼兄弟(Lehman Brothers)就是如此——并给实体经济造成严重破坏。

简单的事实是政府监管者能够做一些法院不能做的事。法院缺少人手和专业知识制定全国性的复苏计划。此外,它们也无法给现金不足的濒临倒闭的银行贷款直到它能够自立。政府可以做到这些——还能确保银行将偿还贷款(通过要求优质抵押品实现),或者金融业整体能够覆盖贷款偿还额(多德-弗兰克法案授权并要求这样做)。

法院在主持非金融业破产案时,它们依靠私人贷款人提供紧急流动性。但在金融危机中,虚弱的银行无法贷款,这意味着政府必须承担最后贷款人的角色。要想扮演好这一角色,政府必须深度参与到破产流程中,从而能够在需要时挺身而出。

当前的方案——它已经在众议院通过——还有其他严重缺陷。首先,美国大银行在全世界都有经营,通常在伦敦和其他金融中心都有很大的分支。如果一家倒闭美国大银行的海外分行的债权人和存款人挤兑他们存在那里的现金,或者如果外国监管者关闭了该分行,那么这家美国银行将陷入无法挽回的境地。但法院无法与外国监管者协商谅解。美国监管者可以,但只有在它们能够控制破产时机(或者要么参与到破产流程中)时才可以。

平心而论,现行破产法案是有用的。但它不够强大。它不允许大范围的全面破产,在这类破产中,倒闭的业务将在法院保护下关闭,有盈利能力的业务将被出售,债务将围绕公司资产负债表进行重组。相反,当前方案构想了一个规模有限的周末重组,这要求准确的贷款结构在几年前就已经准备就绪。银行将在星期五晚上关门,在周末期间卸下预先确定的缩水债务,然后在星期一早上重新开张,而不必(在最佳情景中)需要政府援助。

如果取得成功,这种速战速决式破产流程很有价值。但它从未实行过。要想在星期一早晨有机会重新开张,破产银行的数十亿美元长期债务需要事先组织,从而让破产法院能够在周末消除它。

但破产法官无法实现获得关于一家银行债务的知识,短短一个周末也不足以让他们确定债务是否能够被合理消除。另一方面,政府监管者能够事先做好这些。然而,在当前方案中,它们这样做的官方手段被严重制约了。

能够见效的话,破产是实现倒闭企业重组或分解的好办法。但如果倒闭的大银行无法在星期一早晨开门营业,金融体系就需要支持。根据当前方案,缺乏监管安全网可能导致——如果周末重组失败的话——全球性的混乱崩盘,一如2008年雷曼兄弟破产后的情景。

在危机中保持金融稳定对于我们无比重要,因此不能将希望寄托在狭窄的破产渠道上。法院能起到帮助作用,特别是在它们制定出一套常规化的银行重组流程之后——就像它们对航空公司重组所做的那样。但我们应该对依靠法院来完成它们此前从未被要求完成的任务保持谨慎。

众议院已经仓促投票支持用更弱的法院领导的安排取代监管者领导的重组制度。但愿在财政部,更清醒的头脑能够胜出。

120名破产、银行监管、金融或这三方面兼顾的专家学者联署了一份相同的结论并致信国会

http://prosyn.org/pKXQc1H/zh;

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