An employee works in front of the blast furnace past rolls of sheet steel at a mill of German steel producer Salzgitter AG Alexander Koerner/Getty Images

Wie Europa auf Trumps Stahlzölle reagieren sollte

BRÜSSEL – Die Entscheidung der Administration unter US-Präsident Donald Trump, die Einführung von Zöllen auf Stahl (und Aluminium) aus Kanada, der Europäischen Union und Mexiko in letzter Minute für weitere 30 Tage aufzuschieben, gibt den USA vordergründig die Chance, eine längerfristige Vereinbarung mit ihren Handelspartnern auszuhandeln. Wie sollte eine derartige Vereinbarung aussehen?

Trump ist nicht der erste US-Präsident, der im Namen der amerikanischen Stahlindustrie protektionistische Maßnahmen umsetzt. Im Jahr 2002 verhängte Präsident George W. Bush eine Reihe von Einfuhrbeschränkungen, darunter auch Zölle in der Höhe von 30 Prozent auf einige Stahlerzeugnisse. Aber sogar damals waren über 70 Prozent der Stahlimporte von irgendwelchen protektionistischen Maßnahmen ausgenommen. Im Gegensatz dazu schlägt Trump Maßnahmen vor, die den gesamten Stahlsektor betreffen.

Dieser Unterschied ist Ausdruck einer grundlegenderen Veränderung des amerikanischen Ansatzes im Bereich des Handels. Die Bush-Administration befürwortete generell den offenen Handel; zu einer Zeit, als die Branche große Verluste schrieb, stand sie unter Druck der nationalen Stahllobby. Dennoch herrschte das implizite Verständnis, dass sich jeder an die Spielregeln halten würde – insbesondere die Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) – was die USA letztlich auch taten.

Im Gegensatz dazu ist der Wunsch der Administration Trump, den (nunmehr profitablen) Stahlsektor zu schützen, Ausdruck der Überzeugung, dass generell andere vom Freihandel auf Kosten der USA profitierten. Und die USA unter Trump kümmern sich wenig um die Regeln der WTO.

Freilich versucht die Trump-Administration dafür zu sorgen, dass die Zölle nicht in direktem Widerspruch zu diesen Regeln stehen, indem man sich darauf beruft, dass man mit den Zöllen beabsichtigt, die nationale Sicherheit zu schützen – ein Ziel, dass die WTO als berechtigten Grund zum Schutz einheimischer Industrien anerkennt. Die entsprechende Bestimmung fand bislang nur sehr selten Anwendung, aber die wenigen Präzedenzfälle deuten darauf hin, dass Trumps Zölle rechtlich vertretbar sind, auch wenn nur ein kleiner Teil der Stahlproduktion tatsächlich für Panzer und Kriegsschiffe verwendet wird.  

Doch die Sache hat einen Haken. Wenn die Zölle wirklich der nationalen Sicherheit dienen, müssen sie hauptsächlich auf Importe von engen Verbündeten wie Kanada, Mexiko, Japan und der EU erhoben werden. Noch komplizierter wird die Angelegenheit durch so genannte Umladungen. Bei Stahl handelt es sich um eine relativ homogene Güterklasse. So wird beispielsweise flachgewalzter Stahl (einer bestimmten Qualität) auf organisierten Börsen gehandelt, wo der Herkunft des Produkts wenig Beachtung geschenkt wird. Wenn also die USA Stahlzölle nur auf die Importe einiger Länder einführen, könnten die Stahlexporteure dieser Länder, ihre Produkte an Verbündete der USA schicken, wodurch deren Exporte in die USA steigen würden.

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Das heißt: befreien die USA ihre Verbündeten von den Zöllen, würden sie auch eine gewisse Rückversicherung brauchen, dass die Exporte der Verbündeten in die USA nicht sprunghaft ansteigen. Und tatsächlich fordern die USA mittlerweile ihre Verbündeten – auch die EU – auf, ihre Stahlexporte in die USA zu begrenzen. Das Problem dabei ist, dass die WTO-Regeln diese so genannten freiwilligen Exportbeschränkungen nicht zulassen. 

Das bringt die EU in eine Zwickmühle. Sie hat nämlich mit Gegenmaßnahmen gedroht, sollten die USA Zölle einführen.  Doch diese Maßnahmen sind möglicherweise nicht legitim, wenn ein Gremium der WTO feststellt, dass die USA das Recht haben, zu bestimmen, dass ihre nationale Sicherheit die Einführung von Stahlzöllen rechtfertigt. Doch wenn sich die EU den Forderungen der USA nach „freiwilligen” Exportbeschränkungen bei Stahl beugt, könnte sie damit ebenfalls WTO-Verpflichtungen verletzen.

Aus der Sicht der EU sollten diese freiwilligen Beschränkungen allerdings höchst verlockend sein. Freiwillige Exportbeschränkungen wurden in den 1980er Jahren  - oft von der EU selbst – eingesetzt, um der Konkurrenz aus Ostasien zu begegnen. Für das Exportland stellen sie eine attraktive Alternative zu Zöllen dar. 

Zölle bieten dem Importland die Aussicht auf zusätzliche Einnahmen, obwohl deren genaue Höhe von dem Ausmaß abhängen würde, in dem die Importe sinken. Wenn die USA beispielsweise flächendeckende Zölle auf Stahlprodukte in der Höhe von 25 Prozent einführen und die Importe daraufhin auf 15 Milliarden Dollar einbrechen – also auf die Hälfte des Werts aus dem Jahr 2017 - würden die USA immer noch zusätzliche 3,75 Milliarden US-Dollar an jährlichen Einnahmen erzielen.

Mit einer Reihe freiwilliger Exportvereinbarungen mit großen Herstellern würde man im Hinblick auf amerikanische Stahlimporte das gleiche Ergebnis erreichen, aber in diesem Fall würden die zusätzlichen Einnahmen den ausländischen Herstellern zufallen. Mit anderen Worten: die amerikanischen Stahlverbraucher würden praktisch die ausländischen Stahlproduzenten subventionieren. 

Die Trump-Administration steht einem derartigen Ergebnis offen gegenüber, weil man es unpassend findet, Einfuhren von Verbündeten mit Zöllen zu belegen. Aus Sicht der USA sollten die Verbündeten einfach ihre Exporte besteuern und die Einnahmen behalten.

Anders als die USA – die sich auf der Suche nach schnellen „Gewinnen” im Handel offenbar von ihrer ökonomischen Logik verabschiedet haben – ist die EU ein sich langsam bewegendes Gebilde, das der ökonomischen Logik generell den Vorzug vor geopolitischen Erwägungen gibt und langfristige Vereinbarung favorisiert.  Angesichts dieser Unterschiede ist es womöglich schwierig, in den nächsten 30 Tagen eine Übereinkunft zu schmieden.

Dennoch scheint die wirtschaftliche Logik, auf Trumps Forderungen einzugehen, für die EU stark genug zu sein, um Trump diesen scheinbaren Sieg zu überlassen. Der Gewinn für die europäischen Stahlproduzenten sollte die Kosten für die Anwälte, die die freiwilligen Exportbeschränkungen vor der WTO verteidigen, mehr als abdecken.  

Aus dem Englischen von Helga Klinger-Groier

http://prosyn.org/G9R6z0B/de;

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