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rajan60_risto arnaudov_getty images_truck trade Risto Arnaudov/Getty Images

Schutz des Handels

CHICAGO – Gegen Ende des letzten Jahrzehnts geriet die Globalisierung – der Abbau von Hindernissen für grenzüberschreitende Waren-, Dienstleistungs-, Investitions- und Informationsströme – schwer unter Druck. In vielen Ländern beschuldigten populistische Politiker andere unterschiedlichen wirtschaftlichen Fehlverhaltens und drängten darauf, Handelsvereinbarungen umzuschreiben. Die Entwicklungsländer argumentieren seit Jahrzehnten, dass die Regeln für den internationalen Handel hochgradig unfair seien. Doch warum kommen aus den entwickelten Ländern, die die meisten dieser Regeln aufgestellt haben, nun ähnliche Beschwerden?

Eine einfache, aber unzureichende Erklärung lautet „Wettbewerb“. In den 1960er und 1970er Jahren konzentrierten sich die Industrieländer auf die Erschließung ausländischer Märkte für ihre Waren und legten die Regeln entsprechend fest. Inzwischen hat sich die Lage gewandelt. Die Schwellenvolkswirtschaften, insbesondere China, haben große Fortschritte bei der Warenproduktion gemacht, und die alten Regeln diktieren, dass die entwickelten Länder ihre Märkte für die inzwischen produktiveren Hersteller aus anderen Teilen der Welt offen halten müssen.

Für einen zynischen Beobachter nehmen sich die aktuellen Bemühungen der entwickelten Länder, die Regeln umzuschreiben, wie ein Versuch nicht zur Schaffung von Chancengleichheit, sondern zur Ausschaltung des Wettbewerbs aus. Ein Grund, warum die Hersteller in den Schwellenmärkten wettbewerbsfähig sind, ist, dass sie ihren Arbeitern weniger bezahlen (in der Regel, weil diese Arbeiter weniger produktiv sind). Daher würde das USA-Mexiko-Kanada-Abkommen (USMCA, das nachverhandelte NAFTA) Mexikos Wettbewerbsvorteil verringern, indem es vorschreibt, dass (ab 2023) 40-45% der Autoteile von Arbeitern gefertigt werden, die mindestens 16 US-Dollar pro Stunde verdienen. Es sieht zudem eine Reihe von Maßnahmen zum Schutz von Arbeitskräften vor, darunter eine stärkere, von US-Inspektoren zu überwachende gewerkschaftliche Vertretung mexikanischer Arbeiter. Was wie ein gutes Geschäft für mexikanische Arbeiter aussieht, das von ihnen zugeneigten US-Verhandlungsführern durchgesetzt wurde, ließe sich auch als Versuch der USA betrachten, die Zahl der Industriearbeitsplätze in Mexiko zu begrenzen.

Doch wandern Industriearbeitsplätze seit Jahrzehnten in die Schwellenländer ab. Warum also jetzt die erhöhte Sorge? Um die verschwundenen Industriearbeitsplätze zu ersetzen, haben die entwickelten Länder Arbeitsplätze im Dienstleistungsbereich geschaffen, die von technisch einfachen Liefertätigkeiten bis hin zu hochtechnisierter Forschung und Entwicklung reichen. Die stillschweigende Vereinbarung, der der Handel unterlag, war, dass die entwickelten Länder ihre Märkte für Exporte von Fertigungswaren aus den Entwicklungsländern offen halten würden, die ihrerseits für Dienstleistungsexporte aus den Industrieländern offen sein würden.

Leider haben es in den entwickelten Ländern nicht alle geschafft, in gute Arbeitsplätze im Dienstleistungsbereich zu wechseln. Die besten derartigen Arbeitsplätze befinden sich überwiegend in den Großstädten, von wo aus gut ausgebildete Fachkräfte in der Lage sind, die Weltmärkte zu bedienen, während sich die Kleinstädte etwa im Mittleren Westen der USA und in Nordengland wirtschaftlich vom Wegzug der großen Industriearbeitgeber nie erholt haben. Die Verheerung dieser Orte und die Frustration der dortigen Bevölkerungen beflügelten letztlich die politischen Bewegungen, die US-Präsident Donald Trump ins Amt brachten und den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union herbeiführen werden. Die abgehängten ehemaligen Industriestandorte haben jetzt eine Stimme in der Hauptstadt, und sie wollen die industrielle Fertigung zurückholen.

Doch auch diese Erklärung greift zu kurz. Beim Streit der USA mit China etwa geht es großteils nicht um die Fertigungsindustrie (China verliert dort selbst Arbeitsplätze an Länder wie Vietnam), sondern um Dienstleistungen. Zwar sind acht der zehn führenden Dienstleistungsexporteure entwickelte Länder, doch die Konkurrenz durch die Schwellenmärkte wächst. Dies führt dazu, dass die Unternehmen in den hochentwickelten Volkswirtschaften auf die Einführung neuer, dienstleistungsbezogener Handelsregeln drängen. Vordergründig wird dies die Offenhaltung der Grenzen für Dienstleistungen sicherstellen. Doch bietet es zugleich Gelegenheit, die Vorteile der dominanten Produzenten in den entwickelten Ländern zu schützen. So schreibt etwa das USMCA die Zollfreiheit von elektronisch erworbenen Produkten wie Musik oder E-Books vor und stellt sicher, dass die Internetunternehmen nicht für die von ihren Nutzern produzierten Inhalte haften. Es wurde auch versucht, die Dauer des Patentschutzes für bestimmte Medikamente zu verlängern, doch wurde diese Klausel nach Protesten der Demokraten im US-Kongress gestrichen.

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Die Eliten in den Schwellenmärkten reagieren auf ihre Weise. Indien hat neue Regeln eingeführt, um zu begrenzen, was in ausländischem Eigentum stehende Plattformen wie Amazon und Walmart dort online verkaufen können – just bevor Reliance, ein großes indisches Konglomerat, seine eigene Plattform für den elektronischen Handel eröffnete.

In der Summe haben zwei Faktoren das Unbehagen über internationale Handels- und Investitionsvereinbarungen verstärkt. Die Normalbürger in abgehängten Gemeinwesen in den entwickelten Ländern sind nicht länger bereit, die bestehenden Abmachungen zu akzeptieren. Sie wollen gehört werden, und sie wollen, dass ihre Interessen geschützt werden. Der alte Status quo– bei dem die Eliten in den entwickelten Ländern bei der Auslagerung der Fertigungsindustrie wegschauten, solange die Märkte für ihre Dienstleistungen wuchsen – ist unhaltbar geworden. Zugleich wollen die Eliten in den Schwellenvolkswirtschaften ihren Anteil am Weltmarkt für Dienstleistungen und sind nicht länger bereit, diesbezüglich Boden preiszugeben.

Infolgedessen gibt es keine einfachen Handelsabkommen mehr. Die Handelsverhandlungen haben sich zu Übungen der Machtpolitik und nicht der Überredung entwickelt: mit Drohungen etwa zur Verhängung schwindelerregender Zölle zur Abschottung von Märkten, und Rammbock-Taktiken, um der schwächeren Partei „fairere“ Regeln aufzuzwingen. Altgediente Verhandlungsführer im Bereich des Handels mögen sagen, dass das immer schon so war. Ein wichtiger Unterschied ist jedoch, dass die Bevölkerung in den Schwellenmärkten sich heute stärker demokratisch engagiert als in der Vergangenheit. Wenn der Leiter der mexikanischen Handelskammer die Arbeits- und Überwachungsbestimmungen des USMCA mit dem mexikanisch-amerikanischen Krieg von 1848 vergleicht (in dem Mexiko Kalifornien an die USA verlor), dann hören die mexikanischen Wähler zu.

Daher könnten sich die heutigen Erfolge der reichen Länder bei der Festlegung für andere belastender Regeln als Pyrrhussieg erweisen. Zunächst einmal ist es unklar, ob es selbst innerhalb der entwickelten Länder einen Konsens über diese Regeln gibt. So gibt es etwa in den USA Bestrebungen, Online-Plattformen für Inhalte verantwortlich zu machen. Derart umstrittene Regeln in Handelsabkommen zu verankern wird diese Abkommen nur brüchiger machen. Zudem schaffen diese Abkommen einen schlechten Präzedenzfall. Wer heute schwächeren Ländern für diese nachteilige Vereinbarungen aufzwingt, sollte sich nicht wundern, wenn sie irgendwann den Spieß umdrehen.

Wie also sollten die entwickelten Länder auf den innenpolitischen Druck reagieren, den Handel fairer zu gestalten? Zunächst einmal ist die Forderung begründet, dass die Entwicklungsländer ihre Zölle allmählich auf ein international akzeptables Maß senken. Und gegen diskriminierende nicht tarifäre Handelsschranken oder Subventionen von Ländern, die die Produzenten dieser Länder übermäßig begünstigen, sollte bei der Welthandelsorganisation geklagt werden. Doch weit über diese Maßnahmen hinauszugehen – zu versuchen, anderen Ländern die eigenen Präferenzen in Bezug auf Gewerkschaften, die Regulierung von Online-Plattformen und die Laufzeit von Patenten aufzuzwingen – wird den Konsens zugunsten des Handels weiter untergraben. Weniger aggressive Handelsvereinbarungen heute könnten mehr Handel morgen bedeuten.

Aus dem Englischen von Jan Doolan

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