Sudanese refugees in Jordan Khalil Mazraawi/Getty Images

难民危机的演化

发自伦敦——在庆祝今年的圣诞节时,德国人也在缅怀去年柏林圣诞市场袭击案的死难者。这起由一名申请庇护被拒移民发动的事件掀起了公众反对移民的怒火,并可能在一定程度上导致了默克尔总理在9月联邦大选之后出人意料地未能成立新联合政府。德国选民普遍担心想两年前那样的另一波移民潮即将泛滥全国。

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但实际情况发生了巨大变化。2015年11月15日,位于柏林韦尔德市场大街的德国外交部下属移民指挥中心追踪了从希腊到德国的每一个潜在过境点的难民人流。最终,在1200万流离失所的叙利亚人中,有100万抵达了欧洲。尽管德国政府和公众对此实施了大规模应对措施,但许多寻求庇护者最终只能在街头和火车站求宿。当时有传言说一场以移民为主的犯罪浪潮正在席卷全国,但后续研究发现移民行进路线上的犯罪事件几乎没有增加

两年后的局面发生了极大变化。德国政府机构正在开足马力处理庇护申请并推动族群融合。在2016年收到的70万份庇护申请中有近30万份被拒绝,被拒者正在等待遣返原籍国。在给近5万人发放了庇护许可后,作为中东难民赴欧第一站的希腊已经开始关闭一些难民营。而即便是意大利这个非洲移民首站停靠港如今收到的庇护申请也已下降

与此同时,土耳其也履行了与欧盟达成的协议,通过接纳叙利亚难民以换取经济援助。在该协议于2016年3月生效之前,土耳其政府一直在积极鼓励移民和难民不断涌向欧洲;如今却在努力使难民融入土耳其社会,甚至试图阻止某些高技能移民离开。为此欧盟委员会本月宣布将向土耳其提供另一笔7亿欧元(折合8.3亿美元)的援助。

伊拉克北部(伊拉克库尔德斯坦)的情况也有所改善。此前,叙利亚内战和伊斯兰国的崛起使300万伊拉克人和数十万叙利亚库尔德人流离失所。但现在伊斯兰国已经在军事上被击败,所侵占的领土也被收回,库尔德难民可以选择留在伊拉克或是回到叙利亚。另一方面,流落在本国境内的伊拉克人将有机会回到本国剩余的城市和家园——伊拉克库尔德人今年再次推动独立的行动则加速了这一进程。

但黎巴嫩则是这种形势相对好转背景下的一个例外。该国只有四百万人口,却容纳了超过150万叙利亚难民,以致对难民日益感到厌倦,甚至可能破坏该国脆弱的多党权力分享安排。该国政府的言论已经开始强调要让难民返回叙利亚,而不是决定如何为他们提供服务。

至于难民自身,除了那些在首都贝鲁特街头流浪的之外,大部分都被困在难民营或临时收容社区,缺乏足够的医疗卫生和教育机会。就算一些难民能入读各级学校和大学,毕业后的就业前景也十分有限。这意味着在这么一个融合政策长期不见成效的国家中,又增添了“失落的一代”。更糟糕的是,随着总理萨阿德·哈里里(Saad Hariri)的辞职和回归,黎巴嫩正经历一场政治危机,使人们重新陷入内战的阴影之中。

那么人们可以做些什么呢?邻国约旦可能会提供一个模式。约旦直到最近都一直把绝大多数难民限制在两国边界的叙利亚一侧,而不是放到本国境内进行融合。起初这让难民难以接受教育或进入劳动力市场。但得益于国际社会的共同努力和欧盟的资助,现在已经启动了几个项目来刺激投资,鼓励企业招募难民,并在边界上建立特别经济区。总体理念是通过刺激边界地区的经济活动,叙利亚难民社区和企业可以开始发展出战后重建叙利亚所需的能力。虽然现在评估这些措施的全面影响还为时过早,但其前景仍然看好。

但是欧洲方面所做的远不止是提供资金。欧洲各国政府未能合理应对2015年难民潮的现实在原本开放的社会中引发了民粹主义和排斥现象。诚然,这种应对失策在某种程度上确实源自于一些因素的制约,特别是在医疗保健和教育系统方面,但也反映出政府筹备不力,协调缺乏以及投入不足。

难民危机从根本上说是一个系统性的挑战,因为一个国家的事态发展可能会影响其他许多国家。因此危机需要来自欧盟层面甚至全球性的回应。值得庆幸的是,自叙利亚内战爆发以来欧盟终于首次有望联合起来共同解决这个问题。法国总统埃马纽埃尔·马克龙9月在巴黎索邦大学上发表一场引发了广泛影响的讲话,为欧盟在这一领域的决策注入了新的活力。同时受约旦模式的启发,欧盟决策者现在可以开始制定更加具备连贯性,有实证做支撑的移民政策。

当然,上述建议最终能实现多少将取决于德国。人们希望其领导人不要放任煽动性的反移民情绪去破坏联盟协议。他们必须认识到,德国在欧盟和世界舞台上的领导力对于应对移民挑战至关重要,而不仅仅是德国本身。

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