Mario Draghi presents ECB report at EU Parliament Michele Tantussi/Getty Images

欧元究竟有多民主?

发自意大利圣塞尔瓦罗——当意大利总统最近否决了五星运动党派联盟提请欧洲怀疑论者保罗·萨沃纳(Paolo Savona)出任政府财政部长的任命时,他究竟是维护还是破坏了本国的民主?除了与意大利相关的宪法限制之外,这个问题其实涉及到民主合法性的核心。如果要把我们的自由民主国家回复到健康状态,那么它提出的各项难题就需要以一种有原则且适当的方式加以解决。

欧元代表着一项条约承诺,但在现行的游戏规则中却未曾规定明确的退出机制。而意大利总统塞尔吉奥·马塔列拉(Sergio Mattarella)及其拥护者指出,退出欧元不应由导致民粹主义联合政权上台的竞选辩论所决定,而萨沃纳的任命可能引发金融市场崩溃和经济混乱。而马塔雷拉的批评者们则认为他越了权,放任金融市场去否决一个高票民选政府的部长任命。

通过加入欧元,意大利向欧洲央行这个外部独立决策者让渡了货币主权。它还对财政政策的实施作出了具体承诺,尽管这些限制并不像那些与货币政策相关的那样“死板”。这些责任对意大利当局的宏观经济政策选择构成了实实在在的限制。尤其是缺乏本国货币意味着意大利人无法制定自身的通胀目标或是相对外币进行升值/贬值。此外该国还必须将财政赤字保持在一定的上限以下。

这种对政策行动的外部限制并不一定会与民主发生冲突。如果能有助于实现更好的结果,那么选民有时将其束缚起来也是有道理的。因此才创设了“民主授权”原则:民主国家可以通过将某些决策授予独立机构来提升自身表现。

民主授权的典型案例表现在急需对特定行动方案作出可信承诺的情况下,而货币政策可能是其中最明显的例子。许多经济学家都认定,只有那些有能力在短期内制造突发性通胀的央行才能通过扩张性货币政策催生产出和就业收益。但由于预期会因应央行行为做出调整,所以自由裁量的货币政策其实是无效的——只会产生较高的通胀率却缺乏产出或就业增长。因此将货币政策与政治压力分隔开来,将其委托给只负责稳定价格这一单一目标的技术专家型独立央行是更好的选择。

从表面上看,欧元和欧洲央行都可以被视为解决欧洲背景下这一通胀难题的办法。它们保护了意大利选民免遭本国政治家那些适得其反的通胀倾向所荼毒。然而欧洲局势的某些特质使得民主授权的说法更加让人生疑。

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首先,欧洲央行是一个国际机构,对整个欧元区而不仅仅是意大利的货币政策负责。因此它对意大利经济形势的反应必不如一个完全从属于意大利但同样独立的央行。欧洲央行选择自身通胀目标这一事实加剧了这个问题,该通胀目标在2003年最后定义为“在中期内保持低于但接近2%的水平”。

人们很难证明将通胀目标授权给非民选技术专家制定的做法是否正确。当一些欧元区国家受到负面需求冲击时,这一目标决定了这些国家会在多大程度上为实现调整而实施痛苦的工资和价格通缩。目标越低,通缩幅度就越大。欧洲央行在欧元危机后取消通胀目标来协助南欧各国进行竞争力调整的做法在经济学上是正确的。而与政治责任分隔开来的做法在这种情况下则可能是件坏事。

正如英国央行前任副行长保罗·塔克(Paul Tucker)在其新近出版的重要著作《非民选权力:对央行行为和行政国家合法性的探讨》中所讨论的那样,民主授权是需要精确拿捏的。政策目标与其实施方式之间的区别需要明确。只要它们涉及几个矛盾目标(例如就业与价格稳定)之间的分配后果或权衡,政策目标就必须通过政治来确定。而授权最靠谱的地方则是在执行那些已经在政治上确定了目标的政策。塔克也正确地指出很少独立机构是基于通过民主合法性考验的谨慎行事原则。

在向国际机构或条约授权的情况下这种缺点则更为严重。这些国际经济承诺往往不是为了解决国内民主失败问题,而是为了企业或经济利益,还会破坏国内社会的讨价还价机制。欧盟的合法性缺陷源于人们普遍怀疑其体制安排已经从民主远远倒向了经济利益。当马塔列拉引用金融市场的反应来支撑对萨沃纳的否决时,他的行为其实更强化了这些怀疑。

如果欧元——甚至欧盟本身——想要同时保持存续和民主,其政策制定者们就必须更加密切着眼于将决策委托给非民选机构的苛刻条件。但这并不意味着他们要不惜一切代价抵制向超国家机构让渡主权。但他们应该认识到经济学家和其他技术官僚的政策偏好很少能赋予政策足够的民主合法性。只有此举真正能加强各个民主国家的长期表现(而不仅仅是服务于那些全球精英的利益)才是推动这类主权授让之时。

http://prosyn.org/U9errQO/zh;

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