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kotz10_Boris Roesslerpicture alliance via Getty Images_manstandingECB Boris Roessler/picture alliance via Getty Images

Allemagne versus BCE

CAMBRIDGE – Le débat allemand autour de la politique budgétaire et monétaire a pris ces derniers mois une tournure intéressante. Les dogmes économiques d’hier, profondément ancrés, notamment le principe selon lequel le secteur public devrait s’efforcer de générer un excédent budgétaire quelles que soient les conditions macroéconomiques, sont en effet aujourd’hui réexaminés, du moins par certains.

La situation économique se dégrade actuellement rapidement. L’économie allemande – depuis longtemps moteur de croissance de la zone euro – est aujourd’hui incontestablement vacillante. De puissants courants sous-jacents contribuent à ce ralentissement, à tel point que la probabilité d’une récession allemande typique (en termes d’ampleur et de durée), voire pire, est actuellement élevée.

Le principal vent de face réside bien entendu dans l’incertitude qui émane d’un environnement commercial mondial de plus en plus litigieux, lequel menace particulièrement les économies ouvertes telles que l’Allemagne et ses voisins, tous profondément intégrés aux chaînes de valeur des fabricants du pays.

Les tensions commerciales mondiales croissantes sont vouées à frapper l’Europe de deux manières : indirectement par la voie de la Chine, et directement à travers par exemple les droits de douanes annoncés par les États-Unis, après la récente décision de l’Organisation mondiale du commerce concernant les aides d’État au groupe aérospatial européen Airbus. En retour, des représailles de la part de l’Union européenne contre les subventions américaines à Boeing, probablement approuvées par l’OMC, devraient logiquement s’ensuivre.

Il est loin le bon vieux temps (mauvais pour certains) des accords commerciaux multilatéraux. Aujourd’hui, les barrières douanières et non douanières font leur grand retour, notamment parce que d’importants déséquilibres commerciaux bilatéraux, au-delà d’un certain niveau, semblent inévitablement entraîner un réflexe consistant pour certains décideurs politiques à protéger les marchés domestiques, pour le bien des producteurs nationaux et de leurs employés (souvent régionalement concentrés). Les échanges commerciaux, à l’instar de la rupture technologique, revêtent des conséquences redistributives que les dirigeants politiques ignorent à leurs risques et périls, et impliquent par conséquent une nécessité d’ajustement ainsi que de changement structurel.

C’est la raison pour laquelle les excédents de balance courante allemands, importants et persistants, à hauteur de plus de 6 % du PIB, entraînent des tensions croissantes auprès d’autres pays « surimportateurs », notamment les États-Unis, qui doivent enregistrer d’importants déficits de balance courante proportionnels pour compenser.

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Compte tenu du risque élevé de récession en Allemagne, la réponse a priori évidente consisterait à user à la fois de la politique budgétaire et de la politique monétaire – les deux « outils à tout faire » macroéconomiques, comme les décrits l’économiste américain Arthur Okun – ainsi qu’à prendre en compte l’impact des deux.

Politique budgétaire et politique monétaire interagissent inévitablement pour influencer l’activité économique, dans ce que l’économiste James Tobin a appelé « l’entonnoir commun ». Le débat mené par la zone euro autour de la politique économique ignore souvent cette interaction. Or, le fait de la prendre en considération laisserait aux critiques beaucoup moins de place pour le BCE bashing.

Dans un État fédéral, le niveau le plus élevé de gouvernement, souvent responsable de l’essentiel des dépenses publiques, est généralement chargé d’appliquer les politiques budgétaires de réponse à un ralentissement. Ces mesures stabilisatrices peuvent être automatiques, les recettes budgétaires et la demande domestique fluctuant avec le cycle économique. Elles peuvent également être actives, et dynamiser volontairement la demande domestique dans le but de rétablir l’économie sur une bonne trajectoire. Dans le même temps, le second outil à tout faire vient ajuster les taux directeurs et/ou l’accès aux fonds, dans ce même objectif de stabilisation.

C’est ici que les facteurs spécifiques à la zone euro viennent compliquer les choses. L’UE (et encore davantage la zone euro) est plus qu’une confédération, mais beaucoup moins qu’une fédération. La mécanique de l’entonnoir commun devient alors différente. En théorie, les États membres de la zone euro, infra-souverains sur le plan monétaire, doivent assurer une fonction de stabilisation budgétaire. En pratique, ils ne le font pas, soit parce qu’ils sont contraints par les règles quasi-constitutionnelles du « pacte budgétaire » de l’UE, soit parce que les finances vulnérables de leur secteur public les rendent contraints par les marchés de la dette. Dans le même temps, d’autres gouvernements de la zone euro sont susceptibles de considérer comme inutiles les mesures budgétaires contracycliques, même s’ils disposent de l’espace budgétaire qui leur permettrait de les appliquer.

Ceci vient faire peser le poids de la stabilisation sur les épaules de la Banque centrale européenne, dont la mission n’implique pas de lisser la production. Le cycle des affaires influence seulement indirectement la politique de la banque, via ses effets sur les prix à la consommation.

Or, la BCE a pour l’essentiel épuisé tous ses outils de politique monétaire non conventionnelle, de type achats de titres à grande échelle et taux d’intérêt négatifs. Tout en s’appuyant visiblement sur les bénéfices nets de ces outils, la BCE en reconnaît les potentiels effets secondaires négatifs, tels que le risque de les voir impacter négativement la résilience des secteurs de la banque et de l’assurance dans la zone euro. Le président de la BCE Mario Draghi a ainsi appelé à juste titre les gouvernements nationaux à disposer d’une marge de manœuvre suffisante pour prendre en charge une partie de la stabilisation via une relance budgétaire.

Le fait pour les États de ne pas répondre à cet appel vient mettre en difficulté la BCE, tout en affectant son indépendance et en ne remédiant pas à la surcapacité dans le secteur bancaire européen. C’est pourtant précisément l’objet de la politique budgétaire, et cette absence de réponse devrait avoir des conséquences. Malheureusement, le choix de contraindre la BCE à user de son bilan (en apportant des liquidités sur des périodes sans cesse plus longues face aux problèmes de solvabilité) s’avère incomparablement plus attractif pour de nombreux responsables politiques nationaux. Cette démarche permet également beaucoup plus facilement de s’en prendre à la banque centrale.

La bonne nouvelle pour la BCE, c’est que les dirigeants politiques, y compris aux Pays-Bas, pourtant très économes, acceptent à tout le moins de discuter à nouveau de politiques budgétaires contracycliques. Évidemment, tous les acteurs raisonnables peuvent avoir des points de vue différents. La plupart des propositions de réponse aux ralentissements ont en effet toujours revêtu une dualité, et il semble enfin que cet équilibre change dans la zone euro.

Il est toutefois nécessaire que le débat politique devienne moins macroéconomique, et davantage concret. Compte tenu de leurs versions nationales respectives du capitalisme social, les États membres de la zone euro disposent de stabilisateurs automatiques relativement puissants, bien plus qu’aux États-Unis. Certains d’entre eux sont par ailleurs significativement décentralisés sur le plan budgétaire. C’est particulièrement le cas en Allemagne, où un grande partie du désinvestissement net dans les infrastructures publiques – que l’on retrouve dans les budgets cumulés du secteur public sous forme d’épargne, ou de budget en équilibre version schwarze Null – est le résultat d’une fragile base de recettes très inégalement distribuées au niveau la troisième catégorie budgétaire (les municipalités). Bien qu’elles suivent des « règles d’or » économiquement judicieuses, en distinguant comptes budgétaires courants et en capital, de nombreuses municipalités se retrouvent en effet à court de fonds. Pour remédier au problème de « l’espace budgétaire » allemand, il faut ainsi creuser beaucoup plus profondément.

Enfin, une capacité de stabilisation automatique raisonnable (en termes de taille) est nécessaire au niveau de la zone euro. L’instrument budgétaire de convergence et de compétitivité de la zone euro constitue un bon début, mais il ne suffit pas. Par ailleurs, il ne doit évidemment pas impliquer une ligne budgétaire dédiée à la « stabilisation », mais davantage un transfert démocratiquement légitimé de la souveraineté et des responsabilités nationales sur le plan du secteur public.

Malheureusement, la politique actuelle des États membres de la zone euro, France et Allemagne incluses, se révèle beaucoup plus autocentrée. Cette réalité rendra incessamment vulnérable la zone euro, et en particulier ses États membres les plus fragiles.

Traduit de l’anglais par Martin Morel

https://prosyn.org/2U7jyAOfr;
  1. bildt70_SAUL LOEBAFP via Getty Images_trumpukrainezelensky Saul Loeb/AFP via Getty Images

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