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G7的税率管制与超级全球化的终结

发自剑桥—世界各主要经济体于6月5日发布了一项旨在强化对大型跨国企业征税能力的协议。尽管该协议仍有待更多国家正式批准并拟定诸多细节方能最终生效,但将其称之为一项历史性协议是不过分的。

这份七国集团协议具备两项核心内容:首先,它计划对那些最大型企业征收15%的全球最低公司税率;其二,无论其实际总部设在何处,这些企业的一部分全球利润都将被返还给它们的经营所在国。

这些目标清楚地表明那些迫使各国争相为大型跨国企业提供更优惠政策的超级全球化法则正在被重写。这些年来一直是美国的反对阻碍着全球税收协调行动,而今则是拜登政府推动了这项协议。

自1980年代爆发全球无底线企业税竞争以来,平均法定税率已从近50%降至2020年的24%左右。许多国家甚至用慷慨的漏洞和豁免将实际税率拉低到个位数水平。而更具破坏性的则是全球企业都可以在无需迁移任何实际业务的情况下将利润转移至英属维尔京群岛、开曼群岛或百慕大这类纯粹的避税港。加州大学伯克利分校的加布里埃尔·祖克曼(Gabriel Zucman)就发现美国企业有很大一部分国外利润都被记入了此类避税港,但它们在当地只会雇佣寥寥数人。

抛开行政管理可行性的问题不谈,这项新协议可能会遭遇两种截然相反的反对意见。那些税收正义(tax-justice)倡导者会认为15%的全球最低公司税率还是过低,而许多发展中国家则会谴责该税率是一种削弱其吸引外资能力的无端限制。七国集团达成的协议似乎回应了这两方面的担忧:低门槛可以缓解发展中国家的忧虑,而利润的全球分摊则可以让高税收地区捞回一些损失的收入。

在发达国家中只有爱尔兰的企业税水平(法定税率为12.5%)低于提议的最低税率。但也有诸如摩尔多瓦(12%)、巴拉圭(10%)和乌兹别克斯坦(7.5%)等一些小国将税率设得特别低以吸引外国投资者——在它们眼中这些投资者是高质量就业和先进技术的来源。在不友好的投资环境下企业会面临众多不利状况,而减税则是政府直接对其予以补偿的少数方式之一。而新加坡(法定税率为17%但会对某些企业适用较低税率)等一些亚洲国家的实际税率最终也可能出现在最低税率的负数一侧。

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当各国都存在类似偏好并希望避免陷入减税只是为了防止资本外流的“囚徒困境”时,划定一个共同企业税底线的论点是最有力的。虽说这一点可能适用于大多数发达国家,但肯定不是所有国家——正如爱尔兰、荷兰和新加坡的例子所示。而当各国在发展水平和其他各项特质上存在巨大差异时,适用于某个国家的做法可能会阻碍了另一个国的增长。

美国以及一众欧洲高税率国家可能会抱怨自身会在较贫穷国家维持较低税率时失去税收收入。但其实这些国家完全可以单方面对本国企业征收更高税率:它们可以简单地对本国企业的全球利润征税,根据企业从国内市场获得的收入份额进行分摊。正如祖克曼所言,每个国家都可以自行其是,无需追随全球步调甚至协调合作。

这正是七国集团协议的第二项核心内容所设想的(尽管它只规划了其中一部分)。根据该协议,那些至少能实现10%以上利润率的最大型跨国公司必须将其全球利润的20%分配给那些它们销售产品和服务的国家。

美国在国家分摊之外更倾向于设定全球最低税率的原因是它不想对本国企业征收明显更高的税率以致其相对其他国家企业落于下风。但这种竞争动机与穷国吸引投资的愿望其实是一码事。就算是美国相对后者占了上风,那也是出于相对实力而非经济逻辑。

拜登政府起初希望将全球最低税率设定为21%。最终妥协得出的15%或许已经低到可以尽量减少与较贫穷国家的冲突好让后者签署协议。在这种情况下全球规则和国家主权之间的关系或许已经实现了适当的平衡。

但对于美国这类国家来说这是以降低税收收入为代价的——除非能强化第二项分摊制度予以补足。毕竟一个能够增强各国依据自身需要和偏好设计和管理本国税收制度能力的全球制度可能最终会比尝试协调国际税收的做法更具活力和经得起考验。

同时那些纯粹作为避税港运作的国家——只对转移纸面利润感兴趣,而不引进新的资本——显然也没有什么可抱怨的。它们通过提供避税便利帮了全球企业一个大忙,也让其他国家财政付出了沉重的代价。全球规则完全有理由去制止这种公然以邻为壑的行为,而这项七国集团协议正是朝着正确方向迈出的重要一步。

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