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约翰逊的胜利是英国实力的损失

伦敦—因为英国脱欧主导着本月举行的痛苦的英国大选,许多重大政策建议几乎没有得到任何讨论。其中最主要的是右翼保守党计划废除英国国际发展部。既然鲍里斯·约翰逊首相已经取得了议会多数席位,英国国际发展部可能很快就会被并入外交及联邦事务部(FCO),该事务部随后将负责分配英国每年高达140亿英镑(合186亿美元)的年度预算援助。

正如我在年初所指出的那样,保守党的计划可能从根本上解决英国外交队伍裁员这样一个大问题,但却同时制造出一个更大的问题:那就是英国软实力的丧失。英国对消除世界贫困所做的开创性承诺所产生的好处意义深远,而其援助计划则是英国最有价值的全球资产之一。自22年前成立英国国际发展部以来,该部已经使数百万人摆脱贫困,帮助数百万儿童走进校园,并通过领导一项为7亿儿童接种疫苗的计划而挽救了数百万条生命。最近,该机构已经在向面临气候变化影响的贫困国家提供发展援助领域占据了世界领导地位。

约翰逊预计,脱欧后的英国将会需要一个更为强势的外交及联邦事务部来对外施加影响力。但将英国国际发展部纳入外交及联邦事务部的管辖将会破坏英国的全球地位,但却无法提升效率。与外交通常依赖保密因此很少留下审计线索不同,发展工作要求保持透明度,并且在接受外部审查时才能保持最高效率。

英国在领导实现联合国可持续发展目标的同时也收获了软实力。但英国选民并不总能了解英国发展工作所能带来的利益。当被问及时,他们往往假定国家预算的约20% 被用于海外援助,而实际数字仅仅接近1%。当被告知典型的非洲学童从英国每年援助支出中仅收获不到50便士(0.67美元)时,选民们往往更加震惊。这点钱可能都不够买一支笔或一个笔记本。

约翰逊应当听取全球繁荣联盟所表达的跨党派共识,共识表明,外交和发展工作是各自独立的两个门类,但却具有同等的重要性。正如英国国际发展部前负责人,现任英国脱欧专责委员会主席希拉里·本恩所指出的那样,“应当让那些善于分配[发展]援助的人来完成这项任务。”同样,曾任英国外交大臣、现任国家安全委员会委员的玛格丽·特贝克特夫人明确指出“国防、发展和外交领域的综合领导地位是英国国家安全绝对至关重要的因素。”

就连外交人员也对此深表赞同。前外交和联邦事务部常务副秘书长西蒙·弗雷泽曾公开声明,从英国国际发展部挪用经费来填补外交及联邦事务部的预算缺口“根本就解决不了问题。”尽管外交及联邦事务部的外交官应继续专注于外交事务,他指出,英国国际发展部及其内部反贫困专家应当继续集中全力做他们“擅长”的事。他说的很对。英国之所以能够超越自身体量在世界范围内发挥作用,恰恰是因为其授权这些关键机构全力完成其主要任务。

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但英国国际发展部存在的理由却更强大也更紧迫。二次大战后,温斯顿·丘吉尔首相曾明确划定了三大英国势力圈,这三大势力圈起到相互促进的作用。从那时起,英国就将外交努力集中在美国、英联邦和欧洲。但还有一个势力圈却被英国所忽视:那就是英国在国际机构中的作用,从国际货币基金组织、世界银行和世贸组织,到联合国和联合国环境规划署等机构。

出于种种原因——包括担忧强化联合国力量可能增强反殖民势力——英国一直不愿花费更多时间和精力影响这些机构的发展进程。相比之下,法国重点援助国际货币基金组织,而斯堪地纳维亚国家则成为联合国维和发展工作不可或缺的参与者。英国这种相对疏离状态直到1997~2010年间才告结束,当时我所供职的政府试图改变路线,方法是通过创建20国集团和全球金融稳定委员会。

脱离欧洲的英国拥有全球影响力的唯一方法是通过与国际组织合作。唯有通过支持并领导发展工作,“脱欧后的英国”才有可能成为“全球的英国。”但没有英国国际发展部,英国部长和外交人员参与全球谈判的筹码将更少——而不是更多。

归根结底,英国国际发展部一直领导健康、教育和环境领域的全球合作。它协助制定新的全球计划——包括国际免疫融资基金全球卫生伙伴关系以及在贫困国家开发新药的先进市场承诺基金。英国通过国际发展部已经成为全球基金的主要成员,同时也是新的国际教育融资基金(该机构由我和其他英国成员协助建立)最大的支持者。

美国总统唐纳德·特朗普已经将世界分化成民族主义者和全球主义者,但即使民族主义者也无法忽视民族国家所无法触及的那些不受管辖的范畴。如果没有国际合作来应对世界范围内的污染、贫困和冲突问题,那么这些问题所造成的全球后果将会持续存在着。将英国国际发展部从等式中删除将会进一步削弱英国:导致英国既无法领导也无法提供帮助。

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