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反托拉斯战争的第一板斧

发自芝加哥—美国总统拜登关于“促进美国经济中的竞争”的新行政命令的文本意义要大于其实际意义。事实上该命令并未下达什么实际指令,相反它“鼓励”那些有权管理市场竞争的联邦机构利用其现有法律权力去对美国日益严重的垄断和卡特尔化问题采取某些行动。在某些情况下相关机构只是被要求“考虑”如何加强执法;而在其他情况下它们会收到发布法规的指示,但这些法规的内容将在很大程度上由它们自己制定。

尽管如此,如果有人将该命令的暂定性措辞视为空话,那就大错特错了。作为美国管理市场竞争的主要法体(body of law),反垄断在近50多年来一直是商业利益集团和保守派知识分子的攻击目标,而拜登则是自哈里·杜鲁门(Harry Truman)以来第一位公开采取强有力反垄断立场的总统,还通过任命多位反垄断积极倡导者进入其政府来支持这一立场。

这份行政命令在涉及范围和行文风格上都堪称大刀阔斧。在几个措辞强烈的段落中,它指责企业在包括技术、农业、医疗保健和电信等主要行业中的垄断和不公平行为。它对政府反垄断执法的日渐弱势表示失望,并指出了由此产生的众多危害——包括经济停滞和不平等的加剧。

该命令还在白宫设立了一个新的反垄断工作领导机构。该命令要求众多机构以“整体型政府”的方式行事,将各自掌握的大量资源调动起来,而不仅仅依赖那两个传统上负责监督反垄断的机构(司法部和联邦贸易委员会)。

尽管如此,拜登政府的反垄断议程仍将面临巨大的司法障碍。一个日益亲商业的最高法院已经在过去40年间掏空了反垄断法。在一次又一次的裁决中,它削弱了用于评估反竞争行为的标准;抬高了提起反垄断诉讼的成本;限制了允许提起诉讼的反垄断受害者的类型;允许企业使用仲裁条款来保护自身免受集体诉讼……凡此种种,不一而足。

除此之外,最高法院还在整个司法界散播了对反托拉斯索赔的普遍怀疑。各级法官都采纳了对反垄断法的学术怀疑——但这种怀疑在30年前就已经过时了。至此原告企业通常会被视为因在市场上败北而愤愤不平诉诸法律的输家,消费者案件被归结为律师的阴谋,企业为其反竞争行为提供的说辞也被照单全收。

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因此,虽然拜登认为“联邦政府不作为”是反垄断执法软化的部分原因,但除非有法院支持,否则他的政府(或任何政府)几乎无能为力,而这可能也解释了该命令为何用词谨慎。司法部和联邦贸易委员会这类机构当然希望比过去更积极地执行反垄断法,但它们可不会将资源投入到那些即将在法庭上败诉的案件上。

但我们仍有理由在短期内感到乐观,因为这份行政命令在劳工问题上实现了新的突破,也是有史以来第一次有美国总统宣布反托拉斯法应该被用来对付雇主。

与科技、农业和医疗保健部门不同,劳动力市场直到几年前才得到了联邦政府的关注,此后在这方面也只采取了一些小步骤。但正如拜登的行政命令所承认的那样,“合并增加了企业雇主的权力,使劳动者更难为获取更高的工资和更好的工作条件进行谈判。”

而这一新关注反映了最近一项经济研究的影响,显示数量庞大的劳动力市场已经被少数雇主所支配。这种集中一部分是兼并的结果,一部分则源自于大型企业的自然增长,这些企业通常会将工厂和仓库设在用工缺口不大的人口稀少地区。在这些条件下雇主占据优势,不仅导致劳动者收入降低,而且导致经济活动和产出减少,价格上涨,不平等加剧。

雇主之间也会达成一些固定工资水平或避免互相挖角的反竞争协议。早在2010年,苹果、谷歌和其他主要科技企业就因为共谋互不招聘对方软件工程师而遭到司法部打击。但最近发生的一系列案件,包括对雇主提出的几起刑事起诉,都表明2010年的这起案件其实绝非孤例。

还有一项重要的新研究表明阻止劳动者为雇主竞争对手工作的非竞争性条款已是无处不在。拜登的行政命令正确地提及了这些条款,因为这些条款使劳动者在为更高工资讨价还价时无法理直气壮地威胁辞职。虽然这些协议据称是为了保护商业机密,但其理由难以令人信服,因为它们也涵盖了没机会接触这类信息的非技术工人。此外作为美国少数几个将非竞争性条款视为非法的州之一的加州也从不缺乏创新。

亚当·斯密将劳动力市场的勾结称之为“不被人知道的自然结合”。幸运的是,美国法院已经承认反托拉斯法适用于雇佣行为,因此联邦政府有很大空间去加强打击劳动力市场滥用行为。联邦政府的有力回应可以在帮助劳动者方面取得真正的进展,而这正是拜登对反垄断执法的贡献所可能产生的最重要影响。

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