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Neue Konzepte für humanitäre Hilfe in Bürgerkriegen

LONDON – In den letzten Monaten haben Nichtregierungsorganisationen und Journalisten den Vereinten Nationen Einseitigkeit gegenüber dem Regime des syrischen Präsidenten Baschar al-Assad sowie Versagen bei der Verteilung von humanitärer Hilfe in den von Rebellen kontrollierten Gebieten in Syrien vorgeworfen. Bis zu einem gewissen Grad ist die Kritik berechtigt. Die Vereinten Nationen arbeiten tatsächlich eng mit der syrischen Regierung zusammen und die humanitäre Hilfe ist nicht regelmäßig in Gebieten außerhalb staatlicher Kontrolle angekommen. Allerdings übersehen die Kritiker einen Widerspruch hinsichtlich der Verantwortung der UNO in Ländern, wo Bürgerkrieg herrscht.

Gemäß der Charta der Vereinten Nationen besteht eines der Ziele der Organisation in der Koordinierung von Hilfsmaßnahmen während und nach Katastrophen „humanitärer Art”, mit denen nationale Behörden alleine nicht fertig werden. Die Gesamtverantwortung für die Bemühungen der UNO im Bereich Katastrophenhilfe trägt das Amt für die Koordinierung humanitärer Angelegenheiten und seine Aktivitäten sollen von den vier Prinzipien Humanität, Neutralität, Unparteilichkeit und Unabhängigkeit geleitet sein. Das Amt arbeitet mit nationalen Regierungen, spezialisierten UN-Agenturen sowie internationalen und lokalen Nichtregierungsorganisationen zusammen.  

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Allerdings hat die UNO auch das Mandat, die Souveränität ihrer Mitgliedsstaaten zu respektieren und das heißt, sie muss die Autorität eines international anerkannten Regimes über sein Territorium und die dort lebenden Menschen akzeptieren. Das ist kein Problem, solange die Regierung eines Landes die ausschließliche Zuständigkeit für ihr Territorium besitzt und von echter Sorge um das Wohlergehen ihrer Bürger erfüllt ist. Problematisch wird es, wenn diese Bedingungen nicht bestehen, wie etwa im Fall von Bürgerkriegen.

Erobern militante Gruppen Gebiete innerhalb eines Landes, entsteht dadurch eine Situation, die der Soziologe Charles Tilly als duale oder multiple Souveränität bezeichnete. Nicht das international anerkannte Regime, sondern die Rebellen sind defacto der Souverän in den von ihnen kontrollierten Gebieten. Aufgrund ihres zweifachen Mandats, einerseits unparteilich humanitäre Hilfe zu leisten und andererseits die Souveränität ihrer Mitgliedsstaaten zu respektieren, stellt dies eine Herausforderung für die UNO dar.

Besonders krass gestaltet sich diese Situation, wenn ein international anerkanntes Regime der UNO die Genehmigung verwehrt, in einem von der Opposition kontrollierten Gebiet humanitäre Hilfe zu leisten. Aus der Perspektive des Regimes besteht die Befürchtung, dass Hilfe für diese Gebiete feindlichen Gruppen zugute kommt und defacto einer Anerkennung der Rebellen als politische Entscheidungsträger gleichkommt. 

Mit einem derartigen Bürgerkriegsszenario haben wir es in Syrien zu tun. Das Assad-Regime verlor die Kontrolle über große Gebiete innerhalb der formalen Grenzen der Arabischen Republik Syrien und es legt auch wenig Sorge hinsichtlich des Wohlergehens der Gemeinden in den von Rebellen kontrollierten Gebieten an den Tag, wie man an der wahllosen Gewalt der syrischen Arme gegenüber Zivilisten in diesen Gebieten erkennen kann.

Und dennoch muss die UNO, trotz der Geringschätzung humanitärer Normen durch das Assad-Regime, dessen Genehmigung für Hilfsoperationen in den von Rebellen kontrollierten Gebieten einholen. Tatsächlich heißt es im UN-Reaktionsplan für humanitäre Hilfe in Syrien dass „die syrische Regierung die Hauptverantwortung für den Schutz ihrer Bürger trägt.“

Theoretisch erlaubt die syrische Regierung die Beförderung humanitärer Hilfe über die Frontlinien aus Gebieten unter ihrer Kontrolle in Regionen, die unter Kontrolle der Rebellen stehen. In der Praxis allerdings erwies sich der Transport von Hilfsgütern aufgrund anhaltender Kämpfe und bürokratischer Hürden der syrischen Regierung als extrem schwierig. Außerdem gestattet die Regierung keine grenzüberschreitende Hilfe: obwohl das die wirksamste Methode für Hilfslieferungen in die Rebellengebiete wäre, würde man damit die Kontrolle der Regierung über die Verteilung der Hilfe ebenso untergraben wie ihre Souveränitätsansprüche.

Die UNO verfügt über sehr wenig Einfluss auf die syrische Regierungsstrategie hinsichtlich humanitärer Hilfe und wenn man sich dem Regime offen widersetzt, könnte man die Genehmigung für Hilfsoperationen im Land überhaupt verlieren. Unterdessen hat sich mit zunehmender Verschärfung der Krise in Syrien auch der Druck erhöht, humanitäre Hilfslieferungen in die von Rebellen kontrollierten Gebiete zu verbessern und in dieser Hinsicht verfolgt die UNO eine Reihe von Möglichkeiten.

So haben die Vereinten Nationen beispielsweise geholfen, zeitweilige Waffenstillstände zu verhandeln, damit die Hilfsorganisationen in belagerte Gebiete gelangen können; UN-Agenturen haben still und leise lokale, in Rebellengebieten operierende  Nichtregierungsorganisationen ausgestattet, damit diese die Menschen mit dringend benötigten Hilfslieferungen und technischer Beratung versorgen; und der UN-Sicherheitsrat hat Resolutionen verabschiedet, um die Anordnungen der syrischen Regierung zu umgehen und grenzüberschreitende Hilfstransporte zu ermöglichen.

Vorwürfe, die Vereinten Nationen agierten einseitig gegenüber dem Assad-Regime, sind angesichts der Realität vor Ort unfair. Die UNO hat keine anderen Möglichkeiten, als mit einem international anerkannten Regime zu kooperieren, und zwar ungeachtet dessen, wie dieses Regime die Bevölkerung außerhalb der von der Regierung kontrollierten Gebiete behandelt. Obwohl die UNO daran arbeitet, diese Beschränkungen zu überwinden, erfolgten diese Bemühungen zwangsläufig in langsamen Tempo, reaktiv und ad hoc. Noch schlimmer: diese Bemühungen waren nur deshalb möglich, weil sich die humanitäre Krise in einer Weise verschlimmerte, die nicht mehr ignoriert werden konnte.

In einer idealen Welt würde das internationale Regime im Bereich der humanitären Hilfe die politischen Realitäten in Bürgerkriegsländern genauer abbilden und die Vereinten Nationen wären in der Lage, mit allen Parteien, die Territorium kontrollieren, zusammenzuarbeiten.

Eine Möglichkeit, dies zu erreichen bestünde in der Überarbeitung der UN-Charta, damit die Organisation mit defacto-Entscheidungsträgern in Rebellengebieten kooperieren könnte. Das Argument für eine derartige Änderung wäre vor allem im Falle Syriens überzeugend, wo die Regierung ohne einen Gedanken an das Wohlergehen der Menschen in den von Rebellen kontrollierten Gebieten agiert.

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Eine weitere Möglichkeit wäre, die Verantwortung für humanitäre Hilfe in Konfliktzonen einer Nichtregierungsorganisation zu übertragen, die nicht unter dem gleichen Druck steht, die Souveränität international anerkannter Regime zu respektieren. Eine derartige Änderung wäre mit dem derzeitigen System internationaler Politik nicht vereinbar, das auf der Unantastbarkeit nationalstaatlicher Grenzen beruht. Dennoch sollte die Beförderung humanitärer Hilfe zu denjenigen, die sie benötigen, Vorrang vor der Souveränität von Regierungen genießen, denen das Wohlergehen aller ihrer Bürger kein Anliegen ist. 

Aus dem Englischen von Helga Klinger-Groier