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公共投资的回归

发自剑桥——在贫穷国家的政策制定者脑中,公共基础设施投资——公路,水坝,电厂等等——一直都被认为是经济增长不可或缺的驱动力。这一观点也是二战后初期的发展援助计划——当时世界银行和双边捐助者向新独立国家输送资源以资助大型项目建设——的理论基础。它催生了以中国为首的新亚洲基础设施投资银行(AIIB),其目的是填补该地区据称达8万亿美元的基础设施投资差距

但这种公共投资拉动型的增长模式——常被戏称为所谓“资本原教旨主义”——早已在发展专家中失去了市场。自1970年代以来,经济学家一直建议政策制定者不要再强调公共部门,实物资本和基础设施,转而优先发展私人市场,人力资本(技能及培训),以及治理和体制改革。这些现象说明发展战略的思路已经出现了整体转变。

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如今也是时候重新考量这种转变了。放眼那些即便全球经济下行却依然实现了高速增长的国家,人们会发现公共投资其实做了很多工作。

在非洲,埃塞俄比亚是过去十年中最引人注目的成功故事。自2004年以来该国年均经济增长率超过了10%,并因此实现了贫困状况和医疗卫生条件的显著改善。该国资源较为贫乏,并未像其它许多非洲国家那样从大宗商品繁荣中获益,其经济自由化进程和体制改革也并未像世界银行和其他捐助者一贯建议的那样扮演主要角色。

这一快速增长实际上是大幅增加公共投资的结果——从1990年代占GDP的5%,到2011年的19%,增速全球排名第三。埃塞俄比亚政府发动了一场预算支出高潮,修建公路,铁路,电站,以及一项令大部分穷人居住的农村地区生产力显著提升的农业技术推广体系。这些支出一部分来自国外援助,另一些则来自引导私人储蓄向政府提供资金的非常规政策(如对金融业的压制)。

在印度,快速增长也是由大幅增加的投资来支撑,现已相当于GDP规模的约1/3。其中大部分都来自私人渠道,体现出自1980年代初以来对商业界政策的逐步松绑。但公共部门仍然发挥着重要的作用。政府也在不得不在近几年私人投资和全要素生产率增长稍显缓慢时开始介入。

在这些时期,正是公共基础设施投资帮助印度保持了增长势头。 “我认为,阻碍经济增长的两个部门是私人投资和出口,”印度政府首席经济顾问,阿文德·萨勃拉曼尼亚(Arvind Subramanian)表示,“这就是为何......要用公共投资去填补缺口。”

至于拉丁美洲,玻利维亚是其中一个在当前商品价格低迷时期不至于爆发类似邻国危机的稀有矿产出口国。在拉美总产出萎缩(约0.3%,根据国际货币基金组织的最新预测)的背景下,该国2015年全年GDP增​​长预计将保持在4%以上。其中很大一部分源自于公共投资,而总统莫拉莱斯也将此认定为本国经济的增长引擎。从2005年到2014年,玻利维亚的公共投资总额相对于国民收入的比率增加了一倍多,从6%提升到13%,而政府则计划在未来几年进一步提高该比例。

我们知道���公共投资的上调,正如大宗商品繁荣那样,常常以悲剧结尾。一旦经济和社会收益下降,资金枯竭,债务危机就会随之而来。国际货币基金组织最近的研究发现,在取得一些早期的积极效应后,大部分公共投资的驱动力会逐渐消失。

但这在很大程度上取决于当地的情况。公共投资可以在相当长一段时间提高经济生产力,甚至是十年或更长,正如在埃塞俄比亚所明确展现的那样。它还可以促进私人投资,印度近几年也有一些证据证明了这种作用。

公共投资的潜在好处不仅限于发展中国家。事实上,当今北美和西欧发达经济体从大力推动国内公共投资中获益良多。在对大萧条的反思后,这些国家有许多方式来善加使用额外的公共支出:增加需求和就业,整修老旧的基础设施,并推动科学研究——尤其是绿色技术。

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这些观点通常会在政策辩论中遭到反驳,担心会影响到财政收支平衡和宏观经济稳定。但是公共投资与其他类型的政府支出(比如对公共部门工资和社会转移支付)不同,公共投资的作用是积累资产,而不是消耗他们。只要这些资产的回报率能超过资金成本,公共投资就能令政府的资产负债表更加优化。

我们不知道在埃塞俄比亚,印度,玻利维亚的实验最终将取得何种结果;所以有必要在推广这些案例经验时慎之又慎。然而如果其他国家(包括发达国家)想在日益严峻的全球经济形势下寻求可行发展战略的话,都应当对这三个案例加以密切关注。