12

Что значит быть страной с открытой экономикой

МИЛАН – Слово «открытость» имеет два связанных, но отличающихся значения. Оно может означать, что нечто является неограниченным, доступным и, возможно, уязвимым. Или же оно может означать, что некий объект, например, человек или организация, является прозрачным, а не секретным.

В первом значении это слово часто применяется к международной торговле, инвестициям и технологиям (хотя в большинстве определений открывающиеся возможности не связываются с уязвимостью). Такая открытость всегда приводила к структурным изменениям в экономике, особенно в том, что касается занятости. Структурные изменения могут быть одновременно и позитивными, и разрушительными. Политикам уже давно надо было найти баланс между абстрактным принципом открытости и конкретными мерами по ограничению худших последствий подобных изменений.

К счастью, научные исследования и исторический опыт могут помочь властям найти разумный ответ на этот вызов. Взять, к примеру, опыт небольших развитых стран Северной Европы, которые, как правило, являются открытыми. Для этого есть причина: если бы они не были открытыми, им понадобилась бы слишком высокая степень диверсификации торгуемой части экономики для удовлетворения внутреннего спроса. Это привело бы к высоким издержкам, поскольку малый размер внутреннего рынка не позволяет им достичь экономики масштаба в сфере технологий, разработки продуктов и производства.

Однако открытость этих стран привела к росту экономической и политической значимости как инвестиций в человеческий капитал, так и сильной системы социальной защиты. Меры социальной защиты вдвойне важнее для стран с небольшой, узкоспециализированной экономикой, поскольку воздействие внешнего шока на какой-либо один торгуемый сектор в этой стране может оказать влияние на всю экономику.

Так было не всегда. Канада, Австралия и Новая Зеландия, то есть страны с небольшой и средней экономикой, проводили протекционистскую политику, которая вызвала избыточную диверсификацию в торгуемых секторах. Но, по мере расширения международной торговли и усиления специализации, себестоимость товаров, произведённых внутри страны (например, автомобилей), по сравнению с импортными аналогами стала слишком высока для потребителей. В 1980-х и 1990-х годах эти три страны начали открывать экономику и пережили трудный переходный период структурных изменений, который, тем не менее, помог повысить производительность и принёс многочисленные выгоды гражданам и потребителям.

Впрочем, поиск правильного баланса всегда сложен. Канада, Австралия и Новая Зеландия являются странами, которые богаты ресурсами и подвержены «голландской болезни»: ситуация, когда один сильный, капиталоёмкий сектор вредит другим секторам, укрепляя  национальную валюту. Это вызывает озабоченность недостаточной диверсификацией, которая делает данные страны уязвимыми перед волатильностью на глобальных товарных рынках и создаёт угрозы для занятости.

Обычно мы связываем структурную адаптацию с международной торговлей и инвестициями. Однако внутри страны промышленная деятельность тоже постоянно меняется, что вызывает локальные и региональные проблемы. Например, текстильное производство в США, когда-то плотно сконцентрированное в штатах Новой Англии, по большей части мигрировало в южные штаты (а затем переместилось в Азию и другие страны с низкими издержками).

В 1954 году бывший тогда сенатором Джон Кеннеди написал большую и увлекательную статью в журнале The Atlantic, в которой объяснял это нежелательное перемещение производства из Новой Англии системой налоговых льгот в южных штатах. Кеннеди утверждал, что подобные меры могут привести к неэффективно высокому уровню промышленной мобильности, поскольку корпорации всеми силами стремятся повысить прибыль, игнорируя влияние своих действий на местные сообщества. Для прекращения этой гонки на выживание (race to the bottom) Кеннеди призывал не к свободной торговле, а к регулированию, которое сделало бы торговлю более справедливой и эффективной.

Структурные перемены действительно необходимы для улучшения динамической эффективности. Однако необходимы и меры, которые гарантировали бы, что инвестиции и экономическая деятельность опираются на реальные сравнительные преимущества, а не временное стимулирование по принципу «разори соседа». Это особенно важно в периоды быстрых структурных изменений. Адаптация на стороне рыночного предложения является медленной, болезненной и дорогой, поэтому не стоит проводить её без необходимости.

Но, как страны с закрытой экономикой, вообще упускающие выгоды торговли, так и страны с открытой экономикой, но обладающие значительными институциональными и политическими барьерами на пути структурных изменений, будут демонстрировать низкие результаты. Этим и объясняется, почему многие страны с открытой экономикой оказались сегодня не способны адаптироваться к новым технологиям и моделям торговли. Власти слишком часто хотят полностью исключить наступление перемен. Однако, хотя блокирование перемен может на какое-то время защитить существующие отрасли и рабочие места, подобные действия ведут к резкому снижению потока инвестиций, что, в конечном итоге, вредно для роста экономики и занятости.

Ещё одним барьером на пути перемен в стране является структура её экономики и социальной защиты. Как отмечает бывший министр финансов Греции Янис Варуфакис, обещаний дивидендов, которые принесёт рост экономики в долгосрочной перспективе, благодаря структурным реформам, оказывается недостаточно, чтобы успокоить тревоги людей по поводу их ближайшего, краткосрочного будущего, особенно если экономика находится в полустагнирующем состоянии. Если вы заменяете нечто ничем, вам следует ожидать значительного политического и социального сопротивления.

Если структурные реформы не сопровождаются реформой социальной защиты, они, скорее всего, провалятся. Реформаторская программа «План 2010», начатая бывшим канцлером Германии Герхардом Шрёдером в 2003 году, является хорошим примером такого многостороннего подхода; однако для Шрёдера он оказался политически рискованным: в 2005 году он не был переизбран.

Важен также график реформ. Например, люди, имеющую работу, будут намного больше обеспокоены реформой социальной защиты в стране с плохим состоянием экономики, чем в стране, переживающей экономический бум. Политическое сопротивление структурным реформам, особенно со стороны работников старшего возраста, будет сильнее в стране, где высок уровень безработицы и низки объёмы производства, потом что в таких условиях намного хуже оказаться без работы.

Как правило, правительствам не следует проводить структурные реформы, пока экономика страны не начала двигаться вперёд, благодаря мерам бюджетной и инвестиционной политики. Действуя в таком порядке, можно уменьшить политическое сопротивление переменам. Сейчас Европа переживает умеренный, но значимый всплеск темпов роста экономики. Смогут ли политики воспользоваться этим шансом для проведения необходимых реформ, можно только гадать.

Последний урок, о котором следует помнить: структурные перемены являются не просто неприятным побочным эффектом роста экономики и создания новых рабочих мест и новых отраслей экономики. Напротив, они являются неотъемлемой частью этих процессов.

Это можно чётко увидеть на примере успешных развивающихся стран, где рецептом роста стали открытость, современные отрасли экономики, международная торговля, высокий уровень инвестиций, расширение базы человеческого капитала. Эти страны тоже подвергаются структурным сдвигам и сталкиваются с проблемами распределения. Однако их переходный период оказывается более быстрым и менее болезненным, поскольку инвестиции активно текут как в государственный, так и частный сектор, как в материальные, так и нематериальные активы.

Развитые страны в этом смысле мало чем отличаются. Значительный и широкий рост инвестиций не поможет решить все их проблемы с распределением и адаптацией. Но он, несомненно, способен подтолкнуть рост экономики и уменьшить экономическое и политическое трение, мешающее структурной адаптации.