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智利的养老金紧缩

圣地亚哥——养老金固定收益计划正在面临压力。人口构成的变化为所谓随收随付(PAYG)系统带来困难,这套系统的特点是由现有劳动者缴费来资助养老金的发放。同时创记录的低利率正在对融资体系构成压力,上述系统依靠之前的投资来支付退休福利。金融时报最近上述养老金紧缩为一场“潜移默化的社会和政治危机。”

固定缴款、完全出资系统往往被赞赏为可行的替代选择。智利被公认为这方面的代表性国度,该国从1981年起就要求民众向由私营管理人管理的个人退休账户内储蓄款项。但数十万智利人纷纷走上街头抗议养老金过低的现状。(智利私营体系平均月缴款额度约为三百美元,利于智利法定的最低工资。)

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智利政府在压力之下承诺要改变曾被秘鲁、哥伦比亚和墨西哥等国模仿的养老金系统,乔治·W·布什也曾将这套系统形容为美国社会保障改革的“出色榜样”。问题究竟出在什么地方?

责任可以部分归咎于劳动力市场。智利与邻国相比经济比较正规——但很多民众——尤其是妇女和年轻人——要么没有工作,要么没有合同。经常更换工作加大了定期缴费的难度。而且事实证明要求自由职业者向个人账户存款的法规执行难度很大。

此外,法律规定的储蓄率仅为月工资的10%,而男性和女性的退休年龄分别为65岁和60岁——远低于经合组织国家的平均数。结果导致智利人退休存款过低。退休金额度低也就不足为怪了。

但这还不是问题的全部。困扰固定收益体系的某些问题同样困扰着以智利为代表的固定支付、私人账户系统。以预期寿命的变化为例。今天60岁退休的女性其预期寿命可以达到90岁。于是缴款期为十五年(智利女性缴款的平均年限)的养老基金却必须资助预期高达三十年的养老金支付。只有储蓄回报率达到天文数字这样的组合才能带来满意的养老金数额。

储蓄回报率当然没有那么高。相反,从2008到2009年全球金融危机后,世界各国利率就一直急速下行。智利也不例外。这种情况影响到所有出资养老金系统,无论是固定收益还是固定缴款计划。

低收益意味着低退休金——或者赤字扩大。由此造成的冲击及其影响都很大。如果劳动者在退休时用退休基金购买年金,那么长期利率从4%降到2%将使其养老金出现近20%的下降。

智利基金经理高收费进一步加剧了回报率问题,储蓄者月薪的一定百分比被设定为基金经理的费用。在政府强制基金经理参与拍卖之前,市场竞争几乎非常微弱(调查结果显示大多数人并不清楚支付了多少费用)。一家政府指定委员会最近得出结论 ,基金经理所得毛利相对于实际投资收益非常高:从1981到2013年,毛利相对于实际投资收益的占比为8.6%;但费用居高不下让同一时期的储蓄者净回报率降至约3%左右。

这样的高收费意味着基金经理利润丰厚。正是少得可怜的养老金支票和基金经理丰厚利润之间的巨大反差激起了抗议活动。因此,合法性赤字比智利养老金系统的任何技术性问题都更有难度。

将养老金系统视为管理——失业、疾病、利率波动、猝死或长寿——风险的一种方式对解决问题会有所帮助。构建养老金体系的不同原则——固定收益与固定缴款、完全出资与现收现付,再加上这两者之间的一切形式——将上述风险以不同方式分配到劳动者、纳税人、退休人员和政府当中。

智利的主要经验是基于个人账户的固定缴款出资系统的确存在某些优势:它可以刺激储蓄、积累庞大且不断增长的可投资资金(智利可投资资金总额超过1700亿美元)并同时刺激经济增长。但民众个人也因此被迫面对太多的风险因素。成功的改革必须在保持储蓄积极性的同时改善劳动力市场并制定更加合理的风险分担机制。这是一项异常艰巨的任务。

智利系统已经实现了低收入劳动者和纳税人之间的风险分担,设立了最低非缴费型养老金并在2008年实行了一系列养老金追加举措(作为时任财政部长,我协助设计了这项改革)。其后的经验表明上述福利应当扩大并提供给更多退休者。但智利政府却受制于剩余资金不足,因为政府将两年前增税带来的可观资金投资于(甚至为高收入学生)提供免费大学教育等考虑不周的政策。

为应对最近的抗议活动,政府又额外提出了一项风险分担计划:要求将由雇主支付的提高强制退休储蓄率5%所带来的部分资金划入“团结基金”,并用于低退休金领取者的转移支付。

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这一目标方向正确,但魔鬼往往隐藏在细节当中。从中长期看,工资很有可能将进行调整,导致雇员、而非雇主将成为增量储蓄的实际承担者。一项研究估计劳动者将强制储蓄的半数视为劳动收入税,因此(尤其是不进入劳动者个人账户的基金)增收数额过大可能造成劳动力参与度下降、或从正规行业转向非正规行业等后果。而这绝不是智利经济所需要的。

退休金难题不存在简单的答案,无论是在智利还是在其他国家。智利立法机构必须依靠难以量化的利弊权衡做出困难的决策。无论他们如何决定,愤怒的退休人员和即将退休人员都将保持密切的关注。