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La myopie transactionnelle de Trump

CAMBRIDGE – Si les attaques de Donald Trump contre les politiques chinoises déloyales en matière commerciale et technologique sont sans doute justifiées, les stratégies employées par le président américain mettent à mal les alliances et institutions dont dépendent les États-Unis. Les gains à court terme l’emporteront-ils sur les coûts institutionnels à long terme ?

Les défenseurs de Trump considèrent que son approche unilatérale agressive a permis de rompre l’inertie du système commercial international, et d’empêcher d’autres pays de diluer la puissance des États-Unis. La diplomatie de Trump en matière d’accord est toutefois très différente de la vision de politique étrangère autrefois décrite par l’ancien secrétaire d’État George Shultz comme un exercice de patience comparable au « jardinage ».

Après la Seconde Guerre mondiale, les présidents américains ont eu tendance à soutenir les institutions internationales, ainsi qu’à promouvoir leur expansion, qu’il s’agisse du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires sous Lyndon B. Johnson ; des accords sur le contrôle des armes sous Richard Nixon, Gerald Ford et Jimmy Carter ; de l’accord de Rio sur les changements climatiques sous George H. W. Bush ; de l’Organisation mondiale du Commerce ainsi que du Régime de contrôle de la technologie des missiles sous Bill Clinton ; ou encore de l’accord climatique de Paris sous la présidence de Barack Obama.

Ce n’est qu’après l’arrivée de Trump que l’administration américaine a commencé à critiquer vivement les institutions multilatérales dans le cadre de sa politique. En 2018, le secrétaire d’État Mike Pompeo a déclaré que depuis la fin de la guerre froide, l’ordre international desservait les États-Unis, tout en regrettant que « le multilatéralisme [soit] devenu considéré comme une fin en soi. Plus nous signons de traités, plus nous nous considérons en sécurité. Plus nos bureaucrates sont nombreux, plus nous pensons que le travail sera accompli ». C’est ainsi que l’administration s’est tournée vers une approche transactionnelle étroite vis-à-vis des institutions.

Une institution correspond tout simplement à un modèle précieux de comportement social. Les institutions sont plus que de simples organisations formelles, qui parfois se rigidifient et nécessitent d’être réformées ou supprimées. Les institutions incluent les organisations, mais correspondent de manière plus importante à un ensemble de règles, de normes, de réseaux et d’attentes, qui créent des rôles sociaux et des obligations morales. Une famille, par exemple, n’est pas une organisation, mais bien une institution sociale dans laquelle le rôle des parents entraîne des obligations morales, qui s’inscrivent dans l’intérêt à long terme des enfants.

Certains réalistes de la politique étrangère dévalorisent les institutions au motif que la politique internationale serait un jeu anarchique à somme nulle : si je gagne, vous perdez, et vice versa. Or, dans les années 1980, le politologue Robert Axelrod, de l’Université du Michigan, s’est fondé sur des tournois informatiques pour démontrer que les jeux dans lesquels existait une incitation rationnelle à tricher sur le court terme pouvaient être transformés lorsqu’existait une volonté de relation durable. En insistant sur ce qu’Axelrod appelle « l’ombre de l’avenir », les institutions internationales peuvent encourager réciprocité et coopération, avec des retombées au-delà de celle d’une simple transaction. C’est ce que la myopie transactionnelle de Trump ne parvient pas à saisir.

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Bien entendu, les institutions perdent parfois de leur valeur, et deviennent illégitimes : songez à l’esclavage ou à la ségrégation, qui étaient autrefois largement acceptés. Dans les relations internationales, l’administration Trump s’est inquiétée de voir les institutions post-1945 « gullivériser » les États-Unis, ce qui n’est pas totalement infondé. Les Lilliputiens utilisent en quelque sorte les fils des institutions multilatérales pour limiter le pouvoir de négociation qu’emploierait le Gulliver américain pour peser sur tout compromis bilatéral.

Les États-Unis peuvent user de leur puissance et ressources exceptionnelles pour rompre ces fils institutionnels très fins, et maximiser ainsi leur pouvoir de négociation à court terme. Mais ils peuvent également voir dans ces institutions un moyen d’en tisser d’autres, en soutien de biens publics mondiaux et d’institutions qui s’inscrivent dans l’intérêt à long terme des États-Unis et d’autres pays. L’Amérique déplore les passagers clandestins, mais c’est elle qui conduit le bus.

Les termes « ordre mondial libéral » ou « Pax Americana » utilisés hier pour décrire l’après-guerre ne décrivent plus le rôle que jouent les États-Unis dans le monde d’aujourd’hui. Pour autant, si les plus grandes puissances ne prennent pas les rênes dans la création de biens publics mondiaux, ces biens ne pourront exister, et les Américains comme d’autres en souffriront. Ce qui est clair, c’est que la prise de distance par rapport aux problèmes internationaux ne sera pas possible, et que l’isolement n’est pas une option.

Le nationalisme versus la mondialisation est un faux choix. Les choix politiques importants pour les prochains présidents américains concerneront la question de savoir où et comment s’impliquer. Le leadership américain est différent de l’hégémonie, de la domination, ou de l’intervention militaire. Pendant même les soixante-dix ans de prédominance des États-Unis après 1945, différents degrés de leadership et d’influence au niveau mondial ont toujours existé, et la politique étrangère américaine a fonctionné le plus efficacement lorsque les présidents comprenaient l’importance des réseaux de partenariats multicouches avec d’autres acteurs. L’hégémonie (au sens du contrôle) et l’unipolarité mondiale qui ont sous-tendu la politique étrangère américaine après la guerre froide ont toujours été des illusions.

Les partenaires étrangers viennent en aide à l’Amérique lorsqu’ils le veulent, et cette volonté n’est pas seulement influencée par la puissance militaire dure et la puissance économique du pays, mais également par sa puissance douce d’attraction, fondée sur une culture ouverte, sur des valeurs démocratiques libérales, et sur des politiques formulées de manière à être perçues comme légitimes. Le respect jeffersionnien pour les opinions de l’humanité, et l’utilisation wilsonnienne d’institutions qui encouragent la réciprocité et insistent sur l’ombre vaste de l’avenir, ont été essentiels à la réussite de la politique étrangère américaine. Comme nous le rappelle Henry Kissinger, l’ordre mondial dépend de la capacité d’un État leader à combiner puissance et légitimité. Or, les institutions renforcent la légitimité.

Le successeur de Trump, lorsqu’il ou elle arrivera au pouvoir, aura pour défi de réapprendre à l’opinion américaine ce qu’est une politique étrangère via laquelle les États-Unis créent des biens publics mondiaux en collaboration avec d’autres, et emploient leur puissance douce pour encourager la coopération. La primauté de l’Amérique après 1945 a reposé sur l’exercice du pouvoir aussi bien sur les autres qu’avec les autres. Le défi sera accentué par les nouveaux problèmes transactionnels du XXIe siècle, tels que les pandémies, le changement climatique, le terrorisme et la cybercriminalité. La future réussite de la politique étrangère américain sera peut-être déterminée davantage par la vitesse à laquelle les Américains réapprendront ces leçons institutionnelles que par l’ascension et le déclin d’autres puissances.

Traduit de l’anglais par Martin Morel

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