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克服公共部门合作问题

坎布里奇—如今,公私合作或协作广受关注。许多政企关系研究中心被建立起来,研究者在公私合作的设计、分析和评估方面也有颇有建树。甚至世界经济论坛也转变为“一个公私合作国际组织”。

当然,公私协作一直是过去250年中经济学的核心。开创经济学的亚当·斯密抱有乐观的信念:一只看不见的手会解决大部分协作问题;但干预时代的经济学家们发现了各种市场失灵、信息不完美和激励问题,这给了规则、监管和其他形式的政府和社会干预兴起的空间。今年的诺贝尔经济学奖被授予奥利佛·哈特(Oliver Hart)和本特·霍姆斯特罗姆(Bengt Holmström),以表彰他们对契约理解的贡献。契约是私私协作的基本机制。

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但对公公协作的关注要少得多。这相当令人奇怪,因为只要你在政府中供职就知道,协调公共和私人部门解决一个具体问题尽管复杂,但与理顺叠床架屋的政府机构相比简直可以说是易如反掌。

这个难点的原因就在斯密的看不见的手的另一面。在私人部门,拜三种互相交织的结构所赐,市场机制提供了自组织系统的要素:价格系统、利润动机和资本市场。在公共部门,这一机制要么不存在,要么与私人部门有很大不同并且效率低下

价格系统是一个分散的信息系统,它揭露人们购买或售卖的意愿以及购买投入品以市场价格生产某种输出品的智慧。利润动机提供了一个激励系统来响应价格所包含的信息。资本市场动员资源用于预期能够盈利的活动;即充分响应价格的活动。

相反,大部分公共服务没有价格,其供给也不应该有利润动机,资本市场也不是为了选择为哪些公共服务提供资金:只要进入了预算,就能获得资金。

在预算过程中,财政部估算收入,确定一个财政赤字目标,推算与这些数字相符的总支出水平。然后,财政部开始将资金配置给所有当前的承诺和福利项目。剩下的钱分给各部门用于自由裁量支出,起比例通常根据过去的预算确定。通常,各部门会为这些自由裁量支出斗个不可开交,因为它们要在各自领域有所作为往往必须依赖这笔资金。在这样一个系统下,甲部为何要把钱花在乙部的重点上?

但解决大部分政府问题需要众多机构的参与。比如,旅游业瓶颈可能包括机场、旅游签证要求、饭店建设许可等,所有这些都不归旅游部管辖。组织公私对话理清问题、提出解决方案相当容易,秘鲁前生产部长皮埃罗·格兹(Piero Ghezzi)证明了这一点。但在给定预算程序条件下组织公共机构做出协作式响应是另一件事:外交部未必会给予旅游签证重要地位。在预算各自分离且相对独立的情况下,协作变得十分困难。

一个解决办法是在政府内部建立类似市场的机制。其思想是将预算的一部分,比如3—5%,投入中央资金池,要求和执行的部门不为一 ,就像是一个部门向另外一个部门购买服务。这些资源将让公共品需求影响各部门之间预算资源的配置。

打两个比方来说清楚这一思想。全能银行提供存款账户、信用卡、按揭贷款、商业贷款和其他产品。在前端,客户代表管理与客户的关系。在后端,不同部门创造每项服务。后端获得多少资源取决于前端所认定的需求。

另一个情况是世界银行等国际金融机构。在前端,国家主管管理与“客户”即该国政府的关系。在后端,教育、道路、电力、水利和卫生专家设计和分析项目贷款。预算分配给前端,后端必须向前端“出售”服务,从而建立一个内部市场,让资源基于客户需求进行配置。

所有部门都有其外部负责对象,但一些部门的前端“客户代表”性质更重:它们的核心任务包括协调经济中不同部分公共品的供应。农业部、工业部、旅游部和城市发展部均属此列。相反,财政部和基础设施部更具后端性质。

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中央资源池的设计必须增加一个部门后端对灵异部门的前端所认定的社会需求的代表性,而不让这些资源与拥有“自己的”预算的各部门的重点竞争。

通过将每年的一小部分预算配置给用这种方法所确定的重点,我们会发现,假以时日,预算的响应性变得更强,更能体现社会需求的变化。而一旦公公瓶颈被打破,公私协作也有望蓬勃发展。