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欧盟的都柏林难题

布鲁塞尔—关于移民问题的紧张态势仍在主导欧洲政坛。意大利内政部长、民粹主义急先锋马特奥·萨尔维尼(Matteo Salvini)独占公众关注焦点,几乎每天都在发声“怼”移民。类似地,萨尔瓦尼的德国同仁霍斯特·希霍夫(Horst Seehofer)为了保证针对试图从奥地利入境德国的寻求庇护者采取新措施,不惜在联合政府内部制造 一场危机。萨尔瓦尼和希霍夫宣称,由于本国需要解决自身非法移民问题,因此必须以国家而非欧洲方案为重。他们都错了。

真相是欧盟对于减少不规律人员流入起着重要作用,自2015年大量叙利亚难民经由希腊和匈牙利涌入以来,难民人数大幅下降。2016年3月,欧盟与土耳其达成协议,此后便很少有人能够入境希腊。类似地,到达意大利的人数也下降到了去年总数的几分之一。总体而言,非法越境欧盟人数已经下降到了约每年100,000人,而2015年涌入人数据估计超过了一百万。

欧盟人口有五亿多,这个数字完全是可以管理的。尽管如此,政客一直在利用移民问题,一些惹人注目的新来者——特别是大量在利比亚沿岸被就起来的移民——一直占据着新闻标题。

但真正需要解决的问题是已经到达欧盟领土的难民应该由哪个国家负责。欧盟对这个问题的答案无法令各方满意,目前,这一局面已经威胁到申根自由跨国移动地区的生存。

理论上,欧盟对于这个问题制定了明确的规则:根据所谓的都柏林规则,寻求庇护者所抵达的第一个欧盟国家负责审查他们的申请。但欧盟边境国家,如希腊和意大利等,自然会抱怨这让它们背上了不公平的负担。

寻求庇护者本身也抵制这一规则。一些南部边境国家的劳动力市场条件不太好,许多人径直前往北欧申请庇护。因此,并没有外部边境的德国所收到的庇护申请比意大利更多。大量这类案件已经在欧盟庇护数据库EURODAC注册在案。

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根据都柏林规则,德国有权要求其他成员国“接管”(法律术语)这些案件。但首抵国(first-country-of-arrival)规则有很多例外。比如,如果一位寻求庇护者已经在不同国家(在这个例子中,德国)有了家室,那么这个国家也可以负责处理申请。或者,如果一位寻求庇护者设法离开抵达国三个月,最初的申请可以收回,转而向不同的欧盟成员国递交申请。

这些例外给了寻求庇护者充分的空间在法庭力争都柏林转移。此外,国家当局有强烈的激励反对可能的形式或实质的转移要求,同时又尽可能多地发出这样的要求。2017年共发生了大约160,000例“接管”要求,但只有大约20,000 被实际执行。这些因素,再加上欧盟成员国司法体系和行政程序方面的差异,使得都柏林规则形同虚设。

这一现实就是德国执政联盟内部紧张局面的根源。2017年,德国当局根据都柏林规则发出了60,000次接管要求,只有不到15%被实际执行,只有7,100个难民被转移到其他成员国。

但在2016年,德国执行了它收到的27,000例转移要求中的近30%,也就是说,它接管了大约8,700人。德国也因此成为都柏林转移的净接收国,尽管它并没有外部边境

基于此,希霍夫希望阻止已在其他国家注册EURODAC的寻求庇护者进入德国。但他绝不是唯一感到失望的人:司法原则和现实之间的鸿沟所造成的后果是没有一个成员国对当前的体系感到满意。边境国一直坚持认为都柏林规则对它们不公平,而北欧国家抱怨都柏林规则没有得到合理的执行。

在欧盟庇护体系下,十多个国家当局对待入境申请犹如烫手山芋,这样的体系是无法运转的。欧洲庇护支持办公室(EASO)应该负责解释难民分配规则——比如决定当成员国对于某个案例发生分歧时,由哪个国家负责。提供接受难民的金融激励——如每接受一位难民获得一笔一次性资金——也会有裨益。

这两项措施无法满足民粹主义者。反对难民和移民——甚至将他们和他们的支持者妖魔化——是他们的政治面包和黄油。但加强EASO并提高金融支持应该有助于缓解目前的紧张局面,至少能够让欧洲庇护体系制定彻底的改革计划。

http://prosyn.org/3WpV5eA/zh;

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