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中国和东盟:换个剧本重来?

吉隆坡—海牙常设仲裁法院(PCA)就中国南海领土主张所作出的裁决,是国际法的一个分水岭,也是中国近年来在东南亚的强势战略主张的一次挫折。中国宣称不承认仲裁院的裁决,但并不等于中国可以泰然自若。

现在的问题是,中国要如何回应。中国会减缓在东南亚的强势战略吗?或者继续把南中国海问题当作中美竞争的其中一个题目:即假使中国判定美国没有政治意愿卷入冲突与风险,就大可通过武力执行其在南中国海的声索。

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但中国如果在南中国海延续强势策略,可能只会适得其反。首先,东盟成员国被迫在中国和美国之间做出抉择。东盟国都希望避开在中美之间做出零和的抉择。东盟成员国——特别是菲律宾、新加坡、泰国和印度尼西亚——大多与美国有着深切的军事关系,但也非常重视与中国的经济关系。事实上,东盟国希望被当做独立的政治单位,而不是中美竞争的棋子。中国为东盟国保留越大的模糊策略空间,越符合中国在东南亚的长远利益。

其次,中国军事化南中国海的焦岩和人工岛,在不经意间也助长了东盟各国国内的极端民族主义势力。为了避免被右翼夺取话语权,也为了安抚躁动的军队和将领,东盟国本来相对温和领导人就被迫对中国采取更加强硬的立场。例如,印尼总统佐科威最近乘军舰访巡视纳土纳群岛宣示主权,对中国渔民和海军舰只入侵海域做出反应。

中国应该要清楚,东盟与中国经济关系所带来的物质和利益输送,不足以保证平稳的外交关系。大部分东盟成员国是中等收入国家,也有持多元观点、受过高深教育的精英群,不是纯粹靠经济利益输送就能说服。即便是极端贫困且政治不自由的缅甸在美国的积极示好下,也减低了对中国的依赖。

中国也应该反思坚持与个别东盟国进行国与国谈判而非与东盟整体谈判的立场。这样会让东盟国认为中国有心“逐个击破”东盟国。中国不应该有意无意推动东盟机制的解体,因为这只会驱使一些目前保持中立的东盟国家进一步靠向美国。此外,由于东盟的“共识”机制要求发表立场前达成一致的看法,因此中国没有理由担心东盟立场与中国的看法相去太远。

晚近的一些事例可以作为参考:2012年东盟峰会首次没有发表联合声明,因为中国的盟友柬埔寨不同意关于南中国海的议案;2016年6月在昆明举行的东盟外长会议上,东盟因为柬埔寨与寮国的反对,不得不撤回批评中国在南中国海的行为的联合声明。

换句话说,在与东盟打交道时,中国有谈判两次的权利——首先在东盟共同立场形成过程中通过其在东盟的最紧密盟友进行,然后再与所有东盟国谈判。某些东盟国显然重视对华关系甚于对其他东盟国家的关系;因此,除非中国已经不准备就南中国海问题进行谈判,否则不应该排除与东盟作为一个整体进行谈判。

中国的南中国海声索的吊诡之处是,中共陷入了其于1949年打败的国民党不经意间布下的陷阱。1947年,国民党政府试图在国共内战期间操弄民族主义换取支持,划定最初的“十一段线”,随后毛泽东为了表示与越南的友好关系,减为“九段线”。

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中国内战的胜利者没有必要重走失败者的老路。如果中国真的要延续在南中国海的声索以安抚国内民族主义势力,也应该通过外交手段,而不是军事手段。

当然,海牙仲裁最后是否可以形成双赢的结果,也取决于东盟和美国的行动。东盟和美国对于中国一再强调的不称霸的说法抱持怀疑的态度;但却也不能罔顾中国的合理安全顾虑。东盟和中国必须克制,并以良善意图开启谈判,正视和解决双方的顾虑,换个剧本重来。