En la reunión que celebraron en Scheveningen (Holanda), los ministros de Economía (Ecofin) de la UE abordaron una vez más la necesidad de reformar el Pacto de Crecimiento y Estabilidad (PCE). Las cuestiones relativas a la reforma siguen siendo polémicas e irresueltas, pero esa vez los ministros pusieron sus cartas sobre la mesa.
El problema fundamental del PCE es el de que debe lograr un equilibrio entre dos fines contradictorios: debe seguir siendo estricto con la excesiva acumulación de deuda, pero también debe brindar a los gobiernos más margen de maniobra para aplicar las reformas estructurales y restablecer la competitividad de Europa. En su tenor actual, el PCE es un obstáculo para dichas reformas. Los dirigentes europeos malgastan energía y capital políticos para alcanzar unas metas presupuestarias muy estrictas, mientras que no se hace nada para abordar los imperativos de verdad decisivos: envejecimiento de la población, cargas fiscales onerosas, descenso de la competitividad.
La razón es que las reformas estructurales suelen dar resultado a largo plazo, pero cuestan dinero a corto plazo. Originalmente, el PCE iba encaminado a proteger a los ciudadanos europeos contra los gobiernos miopes, pero ha acabado obligando a adoptar un comportamiento aún más miope.
Tomemos la reforma de las pensiones, encaminada a reducir el alcance de los sistemas de pago con cargo a los ingresos corrientes y gestionados por el Estado y ampliar los planes privados y con financiación completa. Para ello, hay que reducir las contribuciones obligatorias al sistema público y mantener los niveles de prestaciones para los jubilados actuales. El resultado es un aumento temporal de los déficit presupuestarios; los beneficios fiscales no aparecen hasta que los planes privados empiezan a hacerse cargo de las obligaciones de los sistemas gestionados por el Estado. Pero las normas actuales del PCE, al prohibir aumentos temporales del déficit presupuestario, no contribuyen a fomentar esa clase de reformas... aun cuando prometan una consolidación fiscal a largo plazo.
Los encargados europeos de la formulación de políticas están tomando conciencia del problema. Algunos países de la UE -en particular, los nuevos miembros de la Europa central y oriental- se han comprometido a utilizar los ingresos obtenidos con las privatizaciones para financiar la reforma de las pensiones, pero puede que ni siquiera eso sea suficiente para sufragar su costo.
Para superar el sesgo del PCE contra las reformas estructurales, la Comisión Europea, en la última reunión del Ecofin, pidió más facultades discrecionales y una mayor insistencia en la deuda (explícita): los países cuya deuda representa una proporción menor del PIB tendrían mayor libertad en su política fiscal. Los ministros de Economía propusieron que la reforma de las pensiones y la sostenibilidad fiscal a largo plazo guiaran también las evaluaciones de los países conforme al PCE, mientras que algunos países insistieron en que debían estar vinculadas con el programa de Lisboa. De ese modo los países que están logrando avances con vistas a la consecución de las metas de la reforma que figuran en dicho programa tendrían una mayor flexibilidad en materia de déficit presupuestarios.
Algunas de esas innovaciones serían útiles, pero corren el riesgo de conceder demasiadas facultades discrecionales a la Comisión o a futuras decisiones del Consejo Europeo. El criterio del PCE, basado en las normas, es fundamentalmente correcto, pero requiere criterios operacionales que se puedan definir con cierta precisión. De lo contrario, las normas resultan inobservables.
Considérese la propuesta de vincular el PCE con el programa de Lisboa, que abarca más de 100 indicadores. ¿Qué ocurre si un país logra avances en una dimensión, pero retrocede en otra? Inevitablemente, la Comisión tendría que decidir sobre la pertinencia de los diferentes indicadores... y con ello intervenir en el proceso nacional de adopción de decisiones sin tener legitimidad política para ello. Al mismo tiempo, si se concedieran tantas facultades discrecionales al Consejo, en lugar de a la Comisión, "la presión de los homólogos" para restaurar el equilibrio presupuestario podría convertirse fácilmente en "protección de los homólogos".
Así, pues, ¿se puede lograr que el PCE facilite, en lugar de obstaculizar, las reformas estructurales, sin abandonar el criterio, basado en las normas, del PCE? Creemos que sí. La clave consiste en seleccionar algunos indicadores amplios, pero operacionalmente precisos, de las reformas estructurales y después aplicar la misma idea propuesta por la Comisión para la deuda pública: a los países que estén logrando más avances en relación con dichos indicadores se les puede conceder más margen en materia de déficit presupuestario.
Un indicador evidente que cumpliría con ese objetivo es la deuda implícita de los sistemas públicos de pensiones, es decir, el actual valor descontado de todos los gastos futuros en pensiones conforme a la legislación vigente. Para reducir los déficit futuros se podría recurrir, en teoría, a un aumento de las contribuciones, pero las contribuciones a la seguridad social son ya demasiado elevadas en Europa, por lo que inhiben la creación de puestos de trabajo y el crecimiento económico. La única forma de restablecer el crecimiento sin comprometer el futuro es una reforma de las pensiones que reduzca futuros desembolsos con cargo al sistema gestionado por el Estado.
Naturalmente, cualquier cálculo aproximado de la deuda implícita de las pensiones requiere salvedades y supuestos arbitrarios. Pero lo mismo ocurre con la aplicación actual del PCE... por ejemplo, en las convenciones que determinan cómo se calibran los déficit presupuestarios y qué se debe considerar ingresos estatales. Además, la Comisión ya ha trabajado para armonizar las hipótesis necesarias para prever los desembolsos correspondientes a las pensiones públicas y lograr la comparabilidad entre países. Por último, para reforzar aún más la comparabilidad entre países, el criterio debe ser las variaciones en el volumen de deuda correspondiente a las pensiones en determinadas condiciones económicas y demográficas hipotéticas y no el nivel de deuda propiamente dicha.
También existe una razón fundamental para centrarse en las variaciones futuras del volumen de deuda correspondiente a las pensiones que entrañan las reformas de las pensiones: la UE no tiene por qué inmiscuirse en las obligaciones en materia de pensiones de los Estados miembros particulares. ¿Por qué debería importar al resto de Europa que España, pongamos por caso, preservara un sistema generoso de pensiones?
La atención suplementaria prestada a las deudas implícitas correspondientes a las pensiones contribuiría a la información de los ciudadanos. Las encuestas revelan que la mayoría de los ciudadanos europeos no son plenamente conscientes del alcance de la redistribución intergeneracional. Muchos creen incluso que sus contribuciones se acumulan en una cuenta individual y capitalizada en lugar de financiar los pagos a los pensionistas actuales.
Lo bueno es que dichas encuestas (www.frdb.org) indican que los ciudadanos mejor informados son más partidarios de las reformas y unos cálculos oficiales de la deuda implícita correspondiente a las pensiones aumentarían la transparencia de la redistribución intergeneracional implícita en los sistemas cuyos pagos se hacen con cargo a los ingresos corrientes. Así, pues, los gobiernos están en condiciones de conseguir un mayor apoyo político a unas reformas que no se pueden aplazar por más tiempo.
En la reunión que celebraron en Scheveningen (Holanda), los ministros de Economía (Ecofin) de la UE abordaron una vez más la necesidad de reformar el Pacto de Crecimiento y Estabilidad (PCE). Las cuestiones relativas a la reforma siguen siendo polémicas e irresueltas, pero esa vez los ministros pusieron sus cartas sobre la mesa.
El problema fundamental del PCE es el de que debe lograr un equilibrio entre dos fines contradictorios: debe seguir siendo estricto con la excesiva acumulación de deuda, pero también debe brindar a los gobiernos más margen de maniobra para aplicar las reformas estructurales y restablecer la competitividad de Europa. En su tenor actual, el PCE es un obstáculo para dichas reformas. Los dirigentes europeos malgastan energía y capital políticos para alcanzar unas metas presupuestarias muy estrictas, mientras que no se hace nada para abordar los imperativos de verdad decisivos: envejecimiento de la población, cargas fiscales onerosas, descenso de la competitividad.
La razón es que las reformas estructurales suelen dar resultado a largo plazo, pero cuestan dinero a corto plazo. Originalmente, el PCE iba encaminado a proteger a los ciudadanos europeos contra los gobiernos miopes, pero ha acabado obligando a adoptar un comportamiento aún más miope.
Tomemos la reforma de las pensiones, encaminada a reducir el alcance de los sistemas de pago con cargo a los ingresos corrientes y gestionados por el Estado y ampliar los planes privados y con financiación completa. Para ello, hay que reducir las contribuciones obligatorias al sistema público y mantener los niveles de prestaciones para los jubilados actuales. El resultado es un aumento temporal de los déficit presupuestarios; los beneficios fiscales no aparecen hasta que los planes privados empiezan a hacerse cargo de las obligaciones de los sistemas gestionados por el Estado. Pero las normas actuales del PCE, al prohibir aumentos temporales del déficit presupuestario, no contribuyen a fomentar esa clase de reformas... aun cuando prometan una consolidación fiscal a largo plazo.
Los encargados europeos de la formulación de políticas están tomando conciencia del problema. Algunos países de la UE -en particular, los nuevos miembros de la Europa central y oriental- se han comprometido a utilizar los ingresos obtenidos con las privatizaciones para financiar la reforma de las pensiones, pero puede que ni siquiera eso sea suficiente para sufragar su costo.
Para superar el sesgo del PCE contra las reformas estructurales, la Comisión Europea, en la última reunión del Ecofin, pidió más facultades discrecionales y una mayor insistencia en la deuda (explícita): los países cuya deuda representa una proporción menor del PIB tendrían mayor libertad en su política fiscal. Los ministros de Economía propusieron que la reforma de las pensiones y la sostenibilidad fiscal a largo plazo guiaran también las evaluaciones de los países conforme al PCE, mientras que algunos países insistieron en que debían estar vinculadas con el programa de Lisboa. De ese modo los países que están logrando avances con vistas a la consecución de las metas de la reforma que figuran en dicho programa tendrían una mayor flexibilidad en materia de déficit presupuestarios.
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Algunas de esas innovaciones serían útiles, pero corren el riesgo de conceder demasiadas facultades discrecionales a la Comisión o a futuras decisiones del Consejo Europeo. El criterio del PCE, basado en las normas, es fundamentalmente correcto, pero requiere criterios operacionales que se puedan definir con cierta precisión. De lo contrario, las normas resultan inobservables.
Considérese la propuesta de vincular el PCE con el programa de Lisboa, que abarca más de 100 indicadores. ¿Qué ocurre si un país logra avances en una dimensión, pero retrocede en otra? Inevitablemente, la Comisión tendría que decidir sobre la pertinencia de los diferentes indicadores... y con ello intervenir en el proceso nacional de adopción de decisiones sin tener legitimidad política para ello. Al mismo tiempo, si se concedieran tantas facultades discrecionales al Consejo, en lugar de a la Comisión, "la presión de los homólogos" para restaurar el equilibrio presupuestario podría convertirse fácilmente en "protección de los homólogos".
Así, pues, ¿se puede lograr que el PCE facilite, en lugar de obstaculizar, las reformas estructurales, sin abandonar el criterio, basado en las normas, del PCE? Creemos que sí. La clave consiste en seleccionar algunos indicadores amplios, pero operacionalmente precisos, de las reformas estructurales y después aplicar la misma idea propuesta por la Comisión para la deuda pública: a los países que estén logrando más avances en relación con dichos indicadores se les puede conceder más margen en materia de déficit presupuestario.
Un indicador evidente que cumpliría con ese objetivo es la deuda implícita de los sistemas públicos de pensiones, es decir, el actual valor descontado de todos los gastos futuros en pensiones conforme a la legislación vigente. Para reducir los déficit futuros se podría recurrir, en teoría, a un aumento de las contribuciones, pero las contribuciones a la seguridad social son ya demasiado elevadas en Europa, por lo que inhiben la creación de puestos de trabajo y el crecimiento económico. La única forma de restablecer el crecimiento sin comprometer el futuro es una reforma de las pensiones que reduzca futuros desembolsos con cargo al sistema gestionado por el Estado.
Naturalmente, cualquier cálculo aproximado de la deuda implícita de las pensiones requiere salvedades y supuestos arbitrarios. Pero lo mismo ocurre con la aplicación actual del PCE... por ejemplo, en las convenciones que determinan cómo se calibran los déficit presupuestarios y qué se debe considerar ingresos estatales. Además, la Comisión ya ha trabajado para armonizar las hipótesis necesarias para prever los desembolsos correspondientes a las pensiones públicas y lograr la comparabilidad entre países. Por último, para reforzar aún más la comparabilidad entre países, el criterio debe ser las variaciones en el volumen de deuda correspondiente a las pensiones en determinadas condiciones económicas y demográficas hipotéticas y no el nivel de deuda propiamente dicha.
También existe una razón fundamental para centrarse en las variaciones futuras del volumen de deuda correspondiente a las pensiones que entrañan las reformas de las pensiones: la UE no tiene por qué inmiscuirse en las obligaciones en materia de pensiones de los Estados miembros particulares. ¿Por qué debería importar al resto de Europa que España, pongamos por caso, preservara un sistema generoso de pensiones?
La atención suplementaria prestada a las deudas implícitas correspondientes a las pensiones contribuiría a la información de los ciudadanos. Las encuestas revelan que la mayoría de los ciudadanos europeos no son plenamente conscientes del alcance de la redistribución intergeneracional. Muchos creen incluso que sus contribuciones se acumulan en una cuenta individual y capitalizada en lugar de financiar los pagos a los pensionistas actuales.
Lo bueno es que dichas encuestas (www.frdb.org) indican que los ciudadanos mejor informados son más partidarios de las reformas y unos cálculos oficiales de la deuda implícita correspondiente a las pensiones aumentarían la transparencia de la redistribución intergeneracional implícita en los sistemas cuyos pagos se hacen con cargo a los ingresos corrientes. Así, pues, los gobiernos están en condiciones de conseguir un mayor apoyo político a unas reformas que no se pueden aplazar por más tiempo.