Evropští ministři hospodářství a financí (Ecofin) na své schůzce v nizozemském Scheveningenu opět čelili potřebě reformovat Pakt o stabilitě a růstu (PSR). Třebaže témata obklopující reformu zůstávají nadále kontroverzní a nedořešená, ministři tentokrát vyložili karty na stůl.

Zásadním problémem PSR je to, že musí najít rovnováhu mezi dvěma protichůdnými cíli: nesmí se stát bezzubým v boji proti hromadění dluhů, a přesto musí dát vládám více manévrovacího prostoru, aby mohly provádět strukturální reformy a obnovit evropskou konkurenční schopnost. V současné podobě PSR představuje pro takové reformy překážku. Evropští lídři plýtvají politickou energií a kapitálem, aby dodrželi náročné rozpočtové cíle, zatímco se nedělá nic pro řešení skutečně nejpodstatnějších výzev: problémů stárnoucích populací, vysokých daňových zatížení, upadající konkurenční schopnosti.

Důvodem je to, že strukturální reformy se obvykle vyplácejí dlouhodobě, avšak krátkodobě představují výdaje. PSR původně usiloval o to, aby chránil evropské občany před krátkozrakými vládami, ale nakonec si vynucuje chování ještě krátkozračejší.

Vezměme si penzijní reformu, jejímž cílem je omezit rozsah státem provozovaných systémů průběžného financování a rozšířit soukromé, zcela fondové programy. To vyžaduje snížení povinných příspěvků do státního systému, ale zároveň je potřeba udržet úroveň dávek pro současné penzisty. Výsledkem je dočasné zvýšení rozpočtových deficitů; fiskální přínosy se projeví teprve, až od státních systémů začnou přebírat penzijní závazky soukromé programy. Nynější pravidla PSR však takové reformě brání, neboť zakazují přechodné nárůsty rozpočtového deficitu, a to i tehdy, když slibují dlouhodobou fiskální konsolidaci.

Evropští zákonodárci si problém začínají uvědomovat. Některé státy EU - zejména noví členové ze střední a východní Evropy - se zavázaly, že výnosy z privatizace použijí k financování penzijní reformy. Ani to však na pokrytí nákladů nemusí stačit.

Ve snaze překonat předpojatost PSR vůči strukturálním reformám vznesla Evropská komise na zmíněné poslední schůzce Rady Ecofin požadavek na svobodnější rozhodování a na větší zdůraznění (explicitního) dluhu: země s nižším poměrem dluhu ku HDP by ve fiskální politice byly svobodnější. Ekonomičtí ministři navrhli, aby hodnocení zemí v rámci PSR zohledňovalo také penzijní reformu a dlouhodobou fiskální udržitelnost, zatímco některé státy trvaly na tom, že by se mělo vázat k Lisabonské agendě. To by co do rozpočtových deficitů zajistilo více flexibility zemím, které jsou na cestě ke splnění reformních cílů agendy.

Některé z těchto inovací by byly prospěšné. Riskují však to, že dají až přílišnou volnost Komisi nebo budoucím rozhodnutím Evropské rady. Přístup PSR založený na pravidlech je v zásadě správný, avšak vyžaduje prováděcí kritéria, která bude možné s jistou přesností definovat. Jinak se pravidla stanou nevymahatelnými.

Uvažme návrh navázat PSR na Lisabonskou agendu, která obsahuje přes 100 ukazatelů. Co se stane, jestliže země bude dělat pokroky v jedné oblasti, ale v jiné se bude propadat? Komise by nevyhnutelně musela rozhodnout o významu různých ukazatelů - a tedy bez politické legitimity zasahovat do národního zákonodárného procesu. Zároveň platí, že kdyby tolik nekontrolované volnosti nebylo dáno Komisi, ale Radě, „kolegiální tlak" na obnovení rozpočtové vyváženosti by se snadno mohl proměnit v „kolegiální shovívavost".

Lze tedy PSR nastavit tak, aby strukturální reformy nebrzdil, nýbrž aby sloužil v jejich prospěch, aniž bychom opustili současný přístup k PSR, založený na pravidlech? Domníváme se, že ano. Klíčem je vybrat určité komplexní, ale funkčně přesné ukazatele strukturálních reforem a pak aplikovat tutéž myšlenku, již Komise navrhla ve vztahu ke státnímu dluhu: země, které podle těchto ukazatelů dělají pokroky, mohou dostat jistou rezervu co do rozpočtového deficitu.

Samozřejmým ukazatelem, který by byl pro tento účel vhodný, je implicitní dluh veřejných penzijních systémů, tedy současná diskontovaná hodnota všech budoucích penzijních výdajů podle stávající legislativy. Budoucí deficity by teoreticky bylo možné snížit prostřednictvím vyšších příspěvků, ale platby za sociální zabezpečení jsou v Evropě už teď příliš vysoké a potlačují tvorbu pracovních míst a hospodářský růst. Jediným způsobem, jak obnovit růst, aniž bychom zatěžovali budoucnost, je penzijní reforma, která sníží výdaje státního systému.

Jistěže, veškeré odhady implicitního dluhu penzijního systému se neobejdou bez upozornění a vlastních předpokladů. To však platí i pro současnou úpravu PSR - například pro konvence stanovující, jak se určuje rozpočtový deficit a co se považuje za státní příjem. Komise už navíc jistou dobu vyvíjí úsilí o harmonizaci předpokladů potřebných k odhadu výdajů státních penzijních soustav a dosažení mezistátní porovnatelnosti. Konečně, aby se mezistátní porovnatelnost ještě dále prohloubila, měřítkem by neměla být samotná míra zadlužení, nýbrž změny objemu penzijního dluhu za daných ekonomických a demografických předpokladů.

Existuje ještě podstatnější důvod, proč je třeba se zaměřovat na budoucí změny objemu penzijního zadlužení ve vztahu k penzijním reformám: EU nemá právo se vměšovat do penzijních závazků jednotlivých členských států. Proč by měl zbytek Evropy do věci zasahovat, kdyby si řekněme Španělsko udrželo štědrý penzijní systém?

Zesílení soustředěnosti na implicitní penzijní zadlužení by také pomohlo informovat občany. Průzkumy ukazují, že většina Evropanů si ne tak docela uvědomuje rozsah mezigeneračního přerozdělování. Mnozí jsou dokonce přesvědčeni, že jejich příspěvky se hromadí na individuálním, kapitalizovaném účtu, a netuší, že se jimi hradí dávky pro dnešní penzisty.

Dobrou zprávou je, že tyto průzkumy ( www.frdb.org ) naznačují, že lépe informovaní občané více podporují reformy a že oficiální odhady implicitního penzijního zadlužení by zvýšily transparentnost mezigeneračního přerozdělování, které je průběžným systémům vlastní. Vlády tedy mají naději získat větší politickou podporu pro reformy, které už nelze dále odkládat.