Sunday, October 26, 2014
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La construction de l'union bancaire européenne en manque de démocratie !

PARIS – Voici l'Union européenne fière titulaire du prix Nobel de la paix. Quand il y a trois ans le choix s'est porté sur Barak Obama, le comité norvégien du prix Nobel a été critiqué pour honorer quelqu'un dont l'accomplissement était encore à venir. Le comité a pris en compte cette objection et il a décerné cette fois-ci le prix à une institution au passé imposant, mais dont l'avenir est obscurci par de lourds nuages.

Il ne faut pas confondre la zone euro avec l'UE, mais elle en constitue la réalisation la plus ambitieuse à ce jour, alors qu'elle en encore à se débattre pour créer les structures voulues pour pérenniser une union monétaire. Une politique budgétaire commune reste un rêve lointain, et il en est de même d'une véritable union politique.

Les dirigeants européens proclament qu'ils avancent sur la voie d'une "union bancaire", mais ils entendent par là une supervision bancaire collective et non une fusion des banques elles-mêmes. En septembre, la Commission européenne a annoncé un plan destiné à faire de la Banque centrale européenne (BCE), l'organe de supervision des 6000 banques européennes.

La réaction de la classe politique, des banques centrales et des banques elles-mêmes n'a pas toujours été favorable. Les Allemands veulent que la BCE s'occupe seulement des grandes banques d'importance systémique et laisse aux autorités nationales la supervision des caisses d'épargne (comme celles qui ont beaucoup investi dans les prêts immobiliers à risque) ; la Suède et le Royaume-Uni et ne veulent pas être assujettis à une banque centrale dont ils ne sont pas membre à part entière.

L'idée d'un superviseur bancaire pan-européen est largement acceptée, notamment du fait que l'Autorité bancaire européenne (le régulateur bancaire de l'UE) a fait preuve de laxisme lorsqu'elle a procédé à ses tests de stress financier : les premiers tests étaient si mal conçus que même les caisses d'épargne espagnoles en faillite aujourd'hui les ont passés haut la main. L'Europe doit rompre le cercle vicieux qui fait que les banques en difficultés sont obligées (ou fortement poussées) à acheter les obligations des emprunteurs souverains surendettés qui viennent alors à leur secours.

La méthode adoptée par la Commission pour réaliser une union bancaire est condamnée à l'échec. Selon une fuite émanant du service juridique du Conseil européen, la réforme proposée est illégale, parce qu'elle "va au-delà de ce que permet la législation concernant le changement des règles de gouvernance de la Banque centrale européenne", rapporte le Financial Times qui a reçu l'information.

Tout au long de la crise, les dirigeants européens ont essayé de combler les insuffisances de l'union monétaire en évitant de proposer un nouveau traité. Craignant que renforcer l'autorité de Bruxelles entraîne une réaction de rejet, que ce soit de la part des parlements nationaux ou des électeurs par l'intermédiaire d'un référendum, ils ont choisi de passer par des accords intergouvernementaux et le recours aux dispositions du traité en vigueur.

En ce qui concerne l'union bancaire, ils envisagent d'utiliser l'article 127(6) du traité de Lisbonne qui autorise le Conseil européen à "confier à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de contrôle prudentiel" de certaines institutions financières de l'UE. C'est un fondement juridique très léger pour créer un superviseur pan-européen ayant la responsabilité directe d'institutions précises, d'autant que cet article n'a manifestement pas été rédigé dans ce but.

Les conséquences du recours à contre-emploi à cet article sont graves. Tout d'abord, le traité existant ne peut servir à créer une autorité européenne unique de résolution des crises bancaires. Il pourrait donc manquer une interface entre la BCE et les autorités nationales. De même, il ne peut être utilisé pour établir un plan de protection des dépôts, alors que c'est la tâche la plus urgente, car il faut stopper l'hémorragie de capitaux des banques des pays du sud de l'Europe.

Certaines conséquences sont potentiellement dangereuses pour la BCE elle-même. Le recours à l'article 127 du traité de Lisbonne signifie qu'il faut donner à la BCE des responsabilités supplémentaires. Mais il est impossible de créer une entité de supervision bancaire indépendante au sein de la BCE, comme on l'a fait en France par exemple avec l'Autorité de contrôle prudentiel ou au Royaume-Uni avec la nouvelle Autorité de régulation prudentielle qui a son propre conseil d'administration et dont la responsabilité au sein de la Banque d'Angleterre est régie par des dispositions spécifiques.

Ces structures protégent l'indépendance de la politique monétaire de la banque centrale contre des interférences extérieures grâce aux exigences en matière de responsabilité qui accompagnent systématiquement la supervision bancaire. Les décisions des superviseurs affectant les droits de propriété des individus - et leurs actions et omissions pouvant contraindre les contribuables à secourir les banques - les Etats, les parlements et les tribunaux les surveillent de prés.

C'est pourquoi la Bundesbank qui a toujours veillé étroitement à l'indépendance de sa politique monétaire se retrouve une fois de plus dans le camp du refus en exprimant beaucoup de doutes en ce qui concerne le choix de la Commission. Cette fois-ci elle a raison.

D'autres obstacles de taille se dressent sur la voie qui a été choisie. D'après le modèle de la Commission, l'Autorité bancaire européenne restera en place et aura la responsabilité de créer une réglementation unique pour tous les 27 membres de l'UE. Or ses résolutions seront adoptées comme à l'habitude à la majorité qualifiée. Les 17 pays de la zone euro qui auront un superviseur unique auront alors un poids décisif. C'est pourquoi la Commission cherche à protéger les droits des pays de l'UE hors de la zone euro. Mais la complexité même du projet montre qu'il est totalement inadapté.

Hors de l'Europe, on risque de trouver ce sujet particulièrement abscons. C'est pour une raison simple : en raison des manques révélés par la crise de la zone euro, l'UE essaye d'évoluer vers un modèle fédéral. Mais elle le fait sans prendre en compte la nécessité absolue de faire participer les citoyens européens au processus. Sa politique est même conçue spécifiquement pour éviter d'avoir à les consulter.

La voie choisie pour créer une union bancaire met au grand jour cette erreur de conception au coeur du projet européen aujourd'hui. Il est difficile d'être optimiste quant au succès d'une initiative qui repose sur des bases juridiques aussi fragiles et qui manque de légitimité démocratique. Les banques européennes et leurs clients méritent mieux.

Traduit de l’anglais par Patrice Horovitz

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  1. CommentedJoshua Ioji Konov

    Mr. Davies, your article is pretty good in showing the messy picture of the EU being as perplexing as it possibly could be. Adding to it, is the stubborn ideological attitude of a trickle-down economic approach engraved in the EU policies that puts debt and fiscal shortages above growth and prosperity..., bureaucracy above free entrepreneurship, big business above medium and small business.., I guess, how bad the economy in the EU should go down to trigger some adequate response.., it happened in China, the US and now Japan..., not unity would save the EU but diversity in business and market activities..., the large transnational corporations that have taken over from finances to manufacturing and retail are not the solution for a better future and economic development, but the small to medium businesses and investors are, which, however, are not promoted and empowered by the EU policies,
    Sincerely,
    Joshua Ioji Konov

  2. CommentedJohn Brian Shannon

    Hi Howard,

    I do appreciate how clearly you have laid out the present European situation although I respectfully disagree with some of your conclusions.

    Europe may indeed be responding "to the weaknesses revealed by the eurozone crisis" but it is inevitable that these measures would have been implemented at some point. The present situation has merely accelerated the timeline.

    In a Western context, the drive by purist democratic politicians to exuviate visionaries and populists from the political scene has resulted in a situation whereby people with visionary ideas and populist support are missing from this equation. And so are their great accomplishments.

    After all, Hitler was a populist. I get that, no one wants that again.

    Mind you, Winston Churchill was a populist leader and without him, Great Britain would have ceased to exist.

    The reason that some logical and much-needed initiatives are floundering due to lack of voter support, is because there are no great visionary and or populist politicians out there selling those initiatives to the masses -- the present (excellent) crop of leaders too devoted to the perfection of democracy to involve themselves in such vociferous and unseemly behavior.

    The skill-set of each is radically different.

    As raucous as a salesman's voice may sound, they are required in order for transactions to be successfully concluded. Leaving visionaries and populist politicians out of European politics has brought us to where we are now.

    Great administrators are not visionaries and conversely, great visionaries are deeply-flawed administrators -- often the worst on the planet. Nevertheless, for best results -- add both to the mix. Democracy is a messy business, isn't it?

    "It has been said that democracy is the worst form of government except all the others that have been tried." - Sir Winston Churchill

    Cheers, JBS



  3. CommentedMarten Klein

    The Commission proposes, not the member states. So the ball is in the Court of Mr.Barnier who four years later presents his regulatory package. More to come, for sure. Not only Art 127 but also all other canons get fired. I wish he were an ordoliberal.

  4. CommentedJ St. Clair

    ' to stem the outflow of deposits from southern European banks.".....how many banks does this equate to....out of the 6,000

  5. Commentedde Lafayette

    From Charlemagne of the Economist 22/09/2012 edition: {The euro zone is heading towards the worst of both worlds—nation-states feel violated by Brussels’s ever-expanding controls, even as the European level remains too weak and opaque to have an impact or win popular allegiance. A better approach might be to set aside labels and think of a narrow set of core functions that need to be deeply integrated. A coherent banking union makes sense, as do some joint bonds. Germany rejects mutualisation of debt on the grounds that not even America expects states to guarantee each other’s debt. Yet America has federal bonds, backed by federal taxes, which in turn provide a safe asset for all banks to hold. American states go bankrupt, as do lots of banks. Call it what you want; integration, centralisation, federation, confederation—the objective should be to stabilise the system sufficiently to allow badly managed banks and states to go bust safely.}

    It is not obvious that the EZ is "heading towards the worst of both worlds". The Economist is indulging in "scare journalism" as it has often a wont to do.

    But the rest of the statement rings true. The foundation of a Lender of Last Resort to deal with circumstances where member states spend beyond their means of either repayment or even debt-maintenance must be found. That means both equal portions of regulatory oversight and the ability to make monetary policy - both of which need not be housed in the same place, but must exist tangibly somewhere.

    The former needs real teeth to prevent the present circumstance from repeating itself. The latter requires real Central Bank leadership who answers to a Central Authority duly elected by the EZ-member state electors, who in turn must relegate to that authority the control of monetary policy.

    Maybe the Two-speed Europe is, after all, the best alternative. Those not in Euro-Zone should perhaps content themselves as on-lookers to main game.

    One for all and all for one.

  6. Commentedde Lafayette

    Given the nearly calamitous use of "national referendums" in the past by the EU, it is easily understandable why its politicians want to avoid them in this particular case.

    And yet, given the crisis, something must be done to enforce oversight upon, at lease, EuroZone banks. So, rickety as it may appear, this present solution may be the only one that is feasible at the moment.

    When it could have done so, before the present crisis, Europe did not go far enough in developing a much needed central government. The European Commission is an unelected body, after all. Given the present economic turmoil in Europe, it is presently out of the question to ask Europeans to elect, for instance, an EU President who would establish a Cabinet to replace the Commission.

    This mistake was made out of shortsightedness of the EU leadership at the time but also, it may be argued, the inability of that leadership to surrender is sovereign authority to a European president. After all, that would relegate national leadership to a “governorship” status as exists in the US. Which is tantamount to a degrading of prestige.

    It will likely take, therefore, a different political class to take the leap forward towards creating an EU common leadership that would constitute the third leg in a tripartite governance of the EU consisting of an Executive, a Legislative and a Judicial institution (the latter two already extant).

    That class, however, will be many years in the making. It does not exist today.

  7. CommentedZsolt Hermann

    I think the last part of the article tells all:
    "...Non-Europeans, in particular, may find the entire topic impenetrably abstruse. But it illustrates a simple point: Europe is trying to achieve a stronger federal model that responds to the weaknesses revealed by the eurozone crisis. But it is doing so without addressing the crucial need to bring its citizens along. Indeed, the devices that the EU is adopting are designed specifically to avoid having to consult them.
    The proposed construction of a banking union reveals this fundamental flaw at the heart of the European project today. It is difficult to be optimistic about the success of an initiative built on such flimsy legal foundations, and lacking democratic legitimacy. Europe’s banks and their customers deserve better..."
    It is similar to renovating a house which started to be dangerous to live in, as it started to collapse.
    The wise renovation would start with the foundations, then the walls, the inside of the house and finish with the paining, decorating.
    The European Union in the Eurozone, and in fact the whole global economy tries to renovate, or maintain the other way around, they thing the process can start with painting, decorating and the rest can wait or it is not important.
    First of all the role of the financial institutions is way overrated, they have become the inflated bubble controlling everything, being the measuring stick for global health, while banks should simply remain in an assisting role for a natural trade relationship in between individuals and nations.
    But of course the expansive, constant quantitative growth economy requires the constant debt taking, going beyond one's means, thus the banks became the false pillars of our lives.
    At the same time the whole of humanity evolved into a global, interconnected network, where every decision and action affects even the furthest part of the network, thus we need to learn a completely new way of interaction in order to secure the well being of the whole interdependent system we live on.
    Thus in short instead of a superfluous, and futile banking union nations, not only in Europe but all over the globe would need to start building a new structure based on mutual responsibility, consideration and full integration with supra national democratic control, while the engine of this new structure has to be a natural necessity and available resource based economy and trade.
    Since we have already almost completely exhausted the natural and human resources, thus we do not have ore time to play games, or pretend we are doing something. We have to get down to the basics and start building, adapting ourselves to the new evolutionary conditions we find ourselves in.

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