Friday, August 29, 2014
8

De gebrekkige Europese bankenunie

PARIJS – De Europese Unie (EU) is inmiddels de trotse winnaar van de Nobelprijs voor de Vrede. Drie jaar geleden, toen de keus op Barack Obama viel, werd het Noorse Nobelcomité nog bekritiseerd: het eerde iemand die zich nog niet bewezen had. Het comité nam die kritiek ter harte en heeft ditmaal een instelling onderscheiden die op een trots verleden kan bogen. De toekomst van de EU is echter ongewis.

De EU is natuurlijk iets anders dan de eurozone, maar die muntunie vormt wel het meest ambitieuze project van de EU tot op heden. Zij spant zich enorm in om de juiste structuren op te tuigen die de muntunie kunnen ondersteunen. Een gemeenschappelijk begrotingsbeleid blijft evenwel een verre toekomstdroom, net als een echte politieke unie.

De Europese beleidsmakers beweren echter dat er vooruitgang geboekt wordt in de richting van een zogenaamde “bankenunie”, waaronder overigens geen samenvoeging van banken zelf, maar gemeenschappelijk bankentoezicht wordt verstaan. De Europese Commissie (EC) kondigde in september een plan aan om de Europese Centrale Bank (ECB) toezichthouder van alle 6.000 Europese banken te maken.

Nationale politici en (centrale) banken reageerden echter niet onverdeeld positief op dit plan. Zo wil Duitsland dat de ECB zich uitsluitend op grote systeembanken richt. Kleinere spaarbanken (waaronder de spaarbanken die zwaar in subprime-hypotheken belegd hebben) moet de ECB maar aan de nationale autoriteiten overlaten. Het Verenigd Koninkrijk en Zweden hebben ook bezwaren: kunnen zij wel onderworpen worden aan een centrale bank waarmee zij niet meer dan zijdelings verbonden zijn?

Het belang van een pan-Europese toezichthouder wordt echter alom onderkend, met name omdat de banktoezichthouder van de EU, de Europese Bankenautoriteit (EBA), bij het uitvoeren van financiële stresstests geen ruggengraat wist te tonen: de eerste tests waren zo zwak dat zelfs de Spaanse spaarbanken die thans bankroet zijn met vlag en wimpel konden slagen. Europa moet de vicieuze cirkel tussen overheden en banken doorbreken: nu worden banken door noodlijdende overheden verplicht (of in ieder geval aangemoedigd) om staatsobligaties te kopen, waarna met de opbrengst weer bancaire reddingsoperaties gefinancierd worden, enz.

De methode die de EC voor de invoering van een bankenunie gekozen heeft, vertoont echter noodlottige gebreken. Daar komt nog bij dat het voorstel, zo is uitgelekt, naar het oordeel van de voornaamste juridische adviseur van de Europese Raad onwettelijk zou zijn. Volgens de Financial Times (waarnaar werd gelekt) valt dit voorstel “buiten de wettelijke bevoegdheden die thans voor aanpassing van de toezichtstaken van de Europese Centrale Bank bestaan.”

Gedurende de crisis hebben de Europese leiders steeds getracht om de onvolkomenheden in de monetaire unie te repareren zonder echter een nieuw verdrag voor te stellen. Dit uit vrees dat een nieuw verdrag gericht op een grotere centralere bevoegdheid in Brussel verworpen zou worden, ofwel door de nationale parlementen, ofwel door de burgers die daarover in referenda moeten stemmen. Daarom hebben de Europese leiders vooral hun weg trachten te vervolgen op basis van intergouvernementele overeenstemming of via bestaande verdragsbepalingen.

Zo wil men in het geval van de bankenunie Artikel 127(6) van het Verdrag van Lissabon inzetten: op basis hiervan kan de Europese Raad aan de ECB specifieke taken opdragen “betreffende het bedrijfseconomische toezicht op kredietinstellingen”. Dit artikel vormt echter een wankele juridische basis voor de oprichting van een pan-Europese toezichthouder met directe verantwoordelijkheid voor afzonderlijke instellingen. En daarvoor was die verdragsbepaling ook duidelijk niet bedoeld. Duitsland heeft zelfs uitsluitend met de woordkeuze ingestemd onder de voorwaarde dat de ECB geen directe toezichthouder zou kunnen zijn.

Mocht deze snelle, doch niet adequate marsroute gekozen worden, dan heeft dat ingrijpende gevolgen. Allereerst kan het bestaande verdrag niet gebruikt worden om één Europese afwikkelingsautoriteit op te tuigen, wat de ECB en de nationale autoriteiten in een lastig parket kan brengen. Evenmin kan het bestaande verdrag gebruikt worden om één Europees depositogarantiestelsel op te zetten, terwijl dat onderdeel momenteel juist het meest urgent is om de uitstroom van spaargelden bij Zuid-Europese banken te stelpen.

Voorts kleven er voor de ECB zelf mogelijk riskante consequenties aan het plan. Mocht de EU van de clausule uit de Verdrag van Lissabon gebruikmaken, dan moet de ECB dus extra verantwoordelijkheden krijgen. Het is echter onmogelijk om binnen de ECB een afzonderlijke banktoezichteenheid op te zetten, zoals bijvoorbeeld in Frankrijk gebeurd is met de Autorité de contrôle prudentiel of in het VK met de nieuwe Prudential Regulatory Authority, een instelling met een eigen bestuur en aansprakelijkheidsregime binnen de Engelse centrale bank.

Dergelijke structuren zijn evenwel belangrijk om de onafhankelijkheid van de centrale bank qua monetair beleid te waarborgen: die onafhankelijkheid mag namelijk niet gecorrumpeerd worden als gevolg van het striktere aansprakelijkheidsregime dat onontkoombaar aan het bankentoezicht gekoppeld is. De maatregelen van toezichthouders hebben immers gevolgen voor de eigendomsrechten van individuele burgers: belastingbetalers kunnen in problemen gebracht worden als toezichthouders, om banken te redden wel of juist niet in actie komen. Daarom dienen overheden, parlementen en rechtbanken de toezichthouders strak aan de leiband te houden.

De Duitse Bundesbank, die haar eigen monetaire beleidsonafhankelijkheid altijd zorgvuldig heeft bewaakt, zit daarom opnieuw in het ‘nee’-kamp. De Duitse centrale bank heeft ernstige twijfels over de weg die de EC wil volgen. En ditmaal is dat ook terecht.

Er zijn namelijk nog meer ernstige bezwaren. Volgens het plan van de EC blijft de Europese Bankenautoriteit namelijk bestaan en wordt die belast met het opstellen van één enkel regelboek voor alle 27 EU-lidstaten. Terwijl deze werkzaamheden uitgevoerd worden op basis van de normale gekwalificeerde meerderheidsprocedure, kunnen de 17 landen van de eurozone die straks met één toezichthouder te maken krijgen evenwel een blokkerende stem uitbrengen. De EC tracht thans wegen te vinden om de rechten van niet-eurolanden te beschermen. De complexiteit van alles wat wordt voorgesteld, laat echter zien hoe ontoereikend het plan is.

Deze hele kwestie zal vooral op niet-Europeanen ondoorgrondelijk en duister overkomen. Toch is het plaatje eenvoudig: Europa probeert een sterker federaal model op te zetten dat een antwoord biedt op de zwakheden die tijdens de eurocrisis aan het licht kwamen. Dat doet de EU echter zonder de burgers daarbij te betrekken, terwijl dat juist van essentieel belang is. Bewust zijn díe instrumenten gekozen, waarbij de burger niet geraadpleegd hoeft te worden.

Deze fundamentele tekortkoming in de kern van het Europese project treedt door het bankunievoorstel thans voor het voetlicht. Het valt niet mee om optimistisch te zijn over het welslagen van een initiatief dat op wankele juridische grondvesten gebouwd is en democratische legitimiteit ontbeert. Verdienen Europese banken en hun klanten niet wat beters?

Vertaling: Willemien Rijsdijk

Hide Comments Hide Comments Read Comments (8)

Please login or register to post a comment

  1. CommentedJoshua Ioji Konov

    Mr. Davies, your article is pretty good in showing the messy picture of the EU being as perplexing as it possibly could be. Adding to it, is the stubborn ideological attitude of a trickle-down economic approach engraved in the EU policies that puts debt and fiscal shortages above growth and prosperity..., bureaucracy above free entrepreneurship, big business above medium and small business.., I guess, how bad the economy in the EU should go down to trigger some adequate response.., it happened in China, the US and now Japan..., not unity would save the EU but diversity in business and market activities..., the large transnational corporations that have taken over from finances to manufacturing and retail are not the solution for a better future and economic development, but the small to medium businesses and investors are, which, however, are not promoted and empowered by the EU policies,
    Sincerely,
    Joshua Ioji Konov

  2. CommentedJohn Brian Shannon

    Hi Howard,

    I do appreciate how clearly you have laid out the present European situation although I respectfully disagree with some of your conclusions.

    Europe may indeed be responding "to the weaknesses revealed by the eurozone crisis" but it is inevitable that these measures would have been implemented at some point. The present situation has merely accelerated the timeline.

    In a Western context, the drive by purist democratic politicians to exuviate visionaries and populists from the political scene has resulted in a situation whereby people with visionary ideas and populist support are missing from this equation. And so are their great accomplishments.

    After all, Hitler was a populist. I get that, no one wants that again.

    Mind you, Winston Churchill was a populist leader and without him, Great Britain would have ceased to exist.

    The reason that some logical and much-needed initiatives are floundering due to lack of voter support, is because there are no great visionary and or populist politicians out there selling those initiatives to the masses -- the present (excellent) crop of leaders too devoted to the perfection of democracy to involve themselves in such vociferous and unseemly behavior.

    The skill-set of each is radically different.

    As raucous as a salesman's voice may sound, they are required in order for transactions to be successfully concluded. Leaving visionaries and populist politicians out of European politics has brought us to where we are now.

    Great administrators are not visionaries and conversely, great visionaries are deeply-flawed administrators -- often the worst on the planet. Nevertheless, for best results -- add both to the mix. Democracy is a messy business, isn't it?

    "It has been said that democracy is the worst form of government except all the others that have been tried." - Sir Winston Churchill

    Cheers, JBS



  3. CommentedMarten Klein

    The Commission proposes, not the member states. So the ball is in the Court of Mr.Barnier who four years later presents his regulatory package. More to come, for sure. Not only Art 127 but also all other canons get fired. I wish he were an ordoliberal.

  4. CommentedJ St. Clair

    ' to stem the outflow of deposits from southern European banks.".....how many banks does this equate to....out of the 6,000

  5. Commentedde Lafayette

    From Charlemagne of the Economist 22/09/2012 edition: {The euro zone is heading towards the worst of both worlds—nation-states feel violated by Brussels’s ever-expanding controls, even as the European level remains too weak and opaque to have an impact or win popular allegiance. A better approach might be to set aside labels and think of a narrow set of core functions that need to be deeply integrated. A coherent banking union makes sense, as do some joint bonds. Germany rejects mutualisation of debt on the grounds that not even America expects states to guarantee each other’s debt. Yet America has federal bonds, backed by federal taxes, which in turn provide a safe asset for all banks to hold. American states go bankrupt, as do lots of banks. Call it what you want; integration, centralisation, federation, confederation—the objective should be to stabilise the system sufficiently to allow badly managed banks and states to go bust safely.}

    It is not obvious that the EZ is "heading towards the worst of both worlds". The Economist is indulging in "scare journalism" as it has often a wont to do.

    But the rest of the statement rings true. The foundation of a Lender of Last Resort to deal with circumstances where member states spend beyond their means of either repayment or even debt-maintenance must be found. That means both equal portions of regulatory oversight and the ability to make monetary policy - both of which need not be housed in the same place, but must exist tangibly somewhere.

    The former needs real teeth to prevent the present circumstance from repeating itself. The latter requires real Central Bank leadership who answers to a Central Authority duly elected by the EZ-member state electors, who in turn must relegate to that authority the control of monetary policy.

    Maybe the Two-speed Europe is, after all, the best alternative. Those not in Euro-Zone should perhaps content themselves as on-lookers to main game.

    One for all and all for one.

  6. Commentedde Lafayette

    Given the nearly calamitous use of "national referendums" in the past by the EU, it is easily understandable why its politicians want to avoid them in this particular case.

    And yet, given the crisis, something must be done to enforce oversight upon, at lease, EuroZone banks. So, rickety as it may appear, this present solution may be the only one that is feasible at the moment.

    When it could have done so, before the present crisis, Europe did not go far enough in developing a much needed central government. The European Commission is an unelected body, after all. Given the present economic turmoil in Europe, it is presently out of the question to ask Europeans to elect, for instance, an EU President who would establish a Cabinet to replace the Commission.

    This mistake was made out of shortsightedness of the EU leadership at the time but also, it may be argued, the inability of that leadership to surrender is sovereign authority to a European president. After all, that would relegate national leadership to a “governorship” status as exists in the US. Which is tantamount to a degrading of prestige.

    It will likely take, therefore, a different political class to take the leap forward towards creating an EU common leadership that would constitute the third leg in a tripartite governance of the EU consisting of an Executive, a Legislative and a Judicial institution (the latter two already extant).

    That class, however, will be many years in the making. It does not exist today.

  7. CommentedZsolt Hermann

    I think the last part of the article tells all:
    "...Non-Europeans, in particular, may find the entire topic impenetrably abstruse. But it illustrates a simple point: Europe is trying to achieve a stronger federal model that responds to the weaknesses revealed by the eurozone crisis. But it is doing so without addressing the crucial need to bring its citizens along. Indeed, the devices that the EU is adopting are designed specifically to avoid having to consult them.
    The proposed construction of a banking union reveals this fundamental flaw at the heart of the European project today. It is difficult to be optimistic about the success of an initiative built on such flimsy legal foundations, and lacking democratic legitimacy. Europe’s banks and their customers deserve better..."
    It is similar to renovating a house which started to be dangerous to live in, as it started to collapse.
    The wise renovation would start with the foundations, then the walls, the inside of the house and finish with the paining, decorating.
    The European Union in the Eurozone, and in fact the whole global economy tries to renovate, or maintain the other way around, they thing the process can start with painting, decorating and the rest can wait or it is not important.
    First of all the role of the financial institutions is way overrated, they have become the inflated bubble controlling everything, being the measuring stick for global health, while banks should simply remain in an assisting role for a natural trade relationship in between individuals and nations.
    But of course the expansive, constant quantitative growth economy requires the constant debt taking, going beyond one's means, thus the banks became the false pillars of our lives.
    At the same time the whole of humanity evolved into a global, interconnected network, where every decision and action affects even the furthest part of the network, thus we need to learn a completely new way of interaction in order to secure the well being of the whole interdependent system we live on.
    Thus in short instead of a superfluous, and futile banking union nations, not only in Europe but all over the globe would need to start building a new structure based on mutual responsibility, consideration and full integration with supra national democratic control, while the engine of this new structure has to be a natural necessity and available resource based economy and trade.
    Since we have already almost completely exhausted the natural and human resources, thus we do not have ore time to play games, or pretend we are doing something. We have to get down to the basics and start building, adapting ourselves to the new evolutionary conditions we find ourselves in.

Featured