9

De gebrekkige Europese bankenunie

PARIJS – De Europese Unie (EU) is inmiddels de trotse winnaar van de Nobelprijs voor de Vrede. Drie jaar geleden, toen de keus op Barack Obama viel, werd het Noorse Nobelcomité nog bekritiseerd: het eerde iemand die zich nog niet bewezen had. Het comité nam die kritiek ter harte en heeft ditmaal een instelling onderscheiden die op een trots verleden kan bogen. De toekomst van de EU is echter ongewis.

De EU is natuurlijk iets anders dan de eurozone, maar die muntunie vormt wel het meest ambitieuze project van de EU tot op heden. Zij spant zich enorm in om de juiste structuren op te tuigen die de muntunie kunnen ondersteunen. Een gemeenschappelijk begrotingsbeleid blijft evenwel een verre toekomstdroom, net als een echte politieke unie.

De Europese beleidsmakers beweren echter dat er vooruitgang geboekt wordt in de richting van een zogenaamde “bankenunie”, waaronder overigens geen samenvoeging van banken zelf, maar gemeenschappelijk bankentoezicht wordt verstaan. De Europese Commissie (EC) kondigde in september een plan aan om de Europese Centrale Bank (ECB) toezichthouder van alle 6.000 Europese banken te maken.

Nationale politici en (centrale) banken reageerden echter niet onverdeeld positief op dit plan. Zo wil Duitsland dat de ECB zich uitsluitend op grote systeembanken richt. Kleinere spaarbanken (waaronder de spaarbanken die zwaar in subprime-hypotheken belegd hebben) moet de ECB maar aan de nationale autoriteiten overlaten. Het Verenigd Koninkrijk en Zweden hebben ook bezwaren: kunnen zij wel onderworpen worden aan een centrale bank waarmee zij niet meer dan zijdelings verbonden zijn?

Het belang van een pan-Europese toezichthouder wordt echter alom onderkend, met name omdat de banktoezichthouder van de EU, de Europese Bankenautoriteit (EBA), bij het uitvoeren van financiële stresstests geen ruggengraat wist te tonen: de eerste tests waren zo zwak dat zelfs de Spaanse spaarbanken die thans bankroet zijn met vlag en wimpel konden slagen. Europa moet de vicieuze cirkel tussen overheden en banken doorbreken: nu worden banken door noodlijdende overheden verplicht (of in ieder geval aangemoedigd) om staatsobligaties te kopen, waarna met de opbrengst weer bancaire reddingsoperaties gefinancierd worden, enz.

De methode die de EC voor de invoering van een bankenunie gekozen heeft, vertoont echter noodlottige gebreken. Daar komt nog bij dat het voorstel, zo is uitgelekt, naar het oordeel van de voornaamste juridische adviseur van de Europese Raad onwettelijk zou zijn. Volgens de Financial Times (waarnaar werd gelekt) valt dit voorstel “buiten de wettelijke bevoegdheden die thans voor aanpassing van de toezichtstaken van de Europese Centrale Bank bestaan.”

Gedurende de crisis hebben de Europese leiders steeds getracht om de onvolkomenheden in de monetaire unie te repareren zonder echter een nieuw verdrag voor te stellen. Dit uit vrees dat een nieuw verdrag gericht op een grotere centralere bevoegdheid in Brussel verworpen zou worden, ofwel door de nationale parlementen, ofwel door de burgers die daarover in referenda moeten stemmen. Daarom hebben de Europese leiders vooral hun weg trachten te vervolgen op basis van intergouvernementele overeenstemming of via bestaande verdragsbepalingen.

Zo wil men in het geval van de bankenunie Artikel 127(6) van het Verdrag van Lissabon inzetten: op basis hiervan kan de Europese Raad aan de ECB specifieke taken opdragen “betreffende het bedrijfseconomische toezicht op kredietinstellingen”. Dit artikel vormt echter een wankele juridische basis voor de oprichting van een pan-Europese toezichthouder met directe verantwoordelijkheid voor afzonderlijke instellingen. En daarvoor was die verdragsbepaling ook duidelijk niet bedoeld. Duitsland heeft zelfs uitsluitend met de woordkeuze ingestemd onder de voorwaarde dat de ECB geen directe toezichthouder zou kunnen zijn.

Mocht deze snelle, doch niet adequate marsroute gekozen worden, dan heeft dat ingrijpende gevolgen. Allereerst kan het bestaande verdrag niet gebruikt worden om één Europese afwikkelingsautoriteit op te tuigen, wat de ECB en de nationale autoriteiten in een lastig parket kan brengen. Evenmin kan het bestaande verdrag gebruikt worden om één Europees depositogarantiestelsel op te zetten, terwijl dat onderdeel momenteel juist het meest urgent is om de uitstroom van spaargelden bij Zuid-Europese banken te stelpen.

Voorts kleven er voor de ECB zelf mogelijk riskante consequenties aan het plan. Mocht de EU van de clausule uit de Verdrag van Lissabon gebruikmaken, dan moet de ECB dus extra verantwoordelijkheden krijgen. Het is echter onmogelijk om binnen de ECB een afzonderlijke banktoezichteenheid op te zetten, zoals bijvoorbeeld in Frankrijk gebeurd is met de Autorité de contrôle prudentiel of in het VK met de nieuwe Prudential Regulatory Authority, een instelling met een eigen bestuur en aansprakelijkheidsregime binnen de Engelse centrale bank.

Dergelijke structuren zijn evenwel belangrijk om de onafhankelijkheid van de centrale bank qua monetair beleid te waarborgen: die onafhankelijkheid mag namelijk niet gecorrumpeerd worden als gevolg van het striktere aansprakelijkheidsregime dat onontkoombaar aan het bankentoezicht gekoppeld is. De maatregelen van toezichthouders hebben immers gevolgen voor de eigendomsrechten van individuele burgers: belastingbetalers kunnen in problemen gebracht worden als toezichthouders, om banken te redden wel of juist niet in actie komen. Daarom dienen overheden, parlementen en rechtbanken de toezichthouders strak aan de leiband te houden.

De Duitse Bundesbank, die haar eigen monetaire beleidsonafhankelijkheid altijd zorgvuldig heeft bewaakt, zit daarom opnieuw in het ‘nee’-kamp. De Duitse centrale bank heeft ernstige twijfels over de weg die de EC wil volgen. En ditmaal is dat ook terecht.

Er zijn namelijk nog meer ernstige bezwaren. Volgens het plan van de EC blijft de Europese Bankenautoriteit namelijk bestaan en wordt die belast met het opstellen van één enkel regelboek voor alle 27 EU-lidstaten. Terwijl deze werkzaamheden uitgevoerd worden op basis van de normale gekwalificeerde meerderheidsprocedure, kunnen de 17 landen van de eurozone die straks met één toezichthouder te maken krijgen evenwel een blokkerende stem uitbrengen. De EC tracht thans wegen te vinden om de rechten van niet-eurolanden te beschermen. De complexiteit van alles wat wordt voorgesteld, laat echter zien hoe ontoereikend het plan is.

Deze hele kwestie zal vooral op niet-Europeanen ondoorgrondelijk en duister overkomen. Toch is het plaatje eenvoudig: Europa probeert een sterker federaal model op te zetten dat een antwoord biedt op de zwakheden die tijdens de eurocrisis aan het licht kwamen. Dat doet de EU echter zonder de burgers daarbij te betrekken, terwijl dat juist van essentieel belang is. Bewust zijn díe instrumenten gekozen, waarbij de burger niet geraadpleegd hoeft te worden.

Deze fundamentele tekortkoming in de kern van het Europese project treedt door het bankunievoorstel thans voor het voetlicht. Het valt niet mee om optimistisch te zijn over het welslagen van een initiatief dat op wankele juridische grondvesten gebouwd is en democratische legitimiteit ontbeert. Verdienen Europese banken en hun klanten niet wat beters?

Vertaling: Willemien Rijsdijk