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Europas fehlerhafte Bankenunion

PARIS – Die Europäische Union ist nun stolze Trägerin des Friedensnobelpreises. Als die Wahl vor drei Jahren auf Barack Obama fiel, wurde das norwegische Nobelkomitee kritisiert, jemanden geehrt zu haben, dessen Errungenschaften noch ausstanden. Das Komitee nahm sich diese Kritik zu Herzen und zeichnete diesmal eine Institution mit stolzer Vergangenheit, aber getrübter Zukunft aus.

Natürlich ist die Eurozone nicht die Europäische Union, aber sie ist das bislang ehrgeizigste Projekt der Union und sie kämpft noch immer, sich mit den zur Festigung der Währungsunion nötigen Strukturen auszustatten. Von einer gemeinsamen Fiskalpolitik oder einer echten politischen Union kann man weiterhin nur träumen.  

Allerdings behaupten die politischen Entscheidungsträger Europas, dass man Fortschritte hinsichtlich einer so genannten „Bankenunion“ erziele, mit der allerdings nicht die Vereinigung der Banken, sondern eine gemeinsame Bankenaufsicht gemeint ist. Im  September kündigte die Europäische Kommission einen Plan an, die Europäische Zentralbank als Aufsicht aller 6.000 europäischen Banken zu etablieren.

Die Reaktionen unter nationalen Politikern, Zentralbanken und Banken fielen nicht durchweg positiv aus. Die Deutschen möchten, dass sich die EZB nur auf große, systemisch wichtige Banken konzentriert und kleinere Sparkassen (wie diejenigen, die heftig in Hypothekardarlehen minderer Bonität investierten) der Kontrolle nationaler Behörden unterliegen. Großbritannien und Schweden argumentieren, dass sie nicht einer Zentralbank unterstehen möchten, der sie bestenfalls als lose verbundene Mitglieder angehören.

Hinsichtlich der Notwendigkeit einer gesamteuropäischen Bankenaufsicht herrscht breiter Konsens, vor allem, weil sich die Europäische Bankenaufsichtsbehörde bei der Durchführung finanzieller Stresstests als wenig überzeugend erwies: Die ersten Tests waren so ungenügend, dass sie sogar Spaniens mittlerweile bankrotte Sparkassen mit wehenden Fahnen bestehen konnten. Europa muss den Teufelskreis durchbrechen, in dem notleidende staatliche Kreditnehmer an Banken gebunden sind, die die Anleihen dieser Staaten kaufen müssen oder zumindest dazu ermutigt werden und die daraus lukrierten Mittel wiederum in die Bankenrettungen fließen.    

Allerdings ist die von der Kommission zur Umsetzung einer Bankenunion gewählte Methode mit fatalen Fehlern behaftet. Außerdem ist die vorgeschlagene Reform laut einer durchgesickerten Stellungnahme des juristischen Dienstes des Europäischen Rates illegal, weil sie, laut eines Berichts der Financial Times (der die Information zugespielt wurde), „über gesetzlich gedeckte Befugnisse zur Änderung der Geschäftsregeln der Europäischen Zentralbank hinausgehen“.

Während der gesamten Krise haben die europäischen Spitzenpolitiker versucht, auf die Diskrepanzen innerhalb der Währungsunion zu reagieren, ohne einen neuen Vertrag ins Spiel zu bringen, weil sie fürchten, dass jeder neue Vertrag, der auf eine stärkere Machtkonzentration in Brüssel abzielt, entweder von nationalen Parlamenten oder von den Wählern in Volksabstimmungen abgelehnt werden. Deshalb versucht man, mit zwischenstaatlichen Übereinkünften oder bestehenden Vertragsbestimmungen weiterzukommen.

Im Fall der Bankenunion plant man, Artikel 127(6) des Vertrags von Lissabon anzuwenden, der es dem Europäischen Rat gestattet, der EZB besondere Aufgaben im Zusammenhang „mit der Aufsicht über Kreditinstitute“ und sonstige Finanzinstitute der Union zu übertragen. Das ist eine dürftige gesetzliche Grundlage für die Etablierung einer gesamteuropäischen Bankenaufsicht mit direkter Verantwortung für einzelne Institutionen und dieser Passus wurde auch ganz eindeutig nicht für diesen Zweck geschaffen. Tatsächlich stimmte Deutschland dem Wortlaut nur unter der Vorassetzung zu, dass die EZB keine direkte Aufsicht sein könnte.

Die Folgen der Entscheidung für diese unzulängliche, wenngleich nützliche Vorgehensweise sind gravierend. Zunächst  kann der bestehende Vertrag nicht herangezogen werden, um eine europäische Abwicklungsbehörde ins Leben zu rufen. Dadurch entstünde eine schwierige Schnittstelle zwischen der EZB und nationalen Behörden. Ebenso wenig ist der bestehende Vertrag geeignet, ein europäisches Programm zur Sicherung von Spareinlagen zu etablieren, die wohl dringlichste Voraussetzung, um den Abfluss von Spareinlagen aus südeuropäischen Banken aufzuhalten.  

Außerdem wird die Entscheidung auch für die EZB potenziell gefährliche Folgen haben. Die Anwendung der Bestimmung aus dem Vertrag von Lissabon bedeutet, dass der EZB diese zusätzlichen Befugnisse überantwortet werden müssen. Aber es ist unmöglich, innerhalb der EZB eine eigene Bankenaufsichtsstelle zu schaffen wie dies beispielsweise in Frankreich mit der Aufsichtsbehörde Autorité de Contrôle Prudentiel  oder in Großbritannien mit der neuen Prudential Regulatory Authority geschah, die innerhalb der Bank of England über ihren eigenen Aufsichtsrat verfügt und eigene Modalitäten der Rechenschaftspflicht aufweist.

Die Bedeutung dieser Strukturen liegt darin, dass sie die Unabhängigkeit der Geldpolitik der Zentralbank durch die mit der Bankenaufsicht zwangsläufig verbundenen strengeren Rechenschaftsbestimmungen vor Korruption abschotten. Weil die Entscheidungen der Aufsichtsbehörde die Eigentumsrechte des Einzelnen betreffen – Aktionen oder Unterlassungen der Behörde können die Steuerzahler für Bankrettungen in die Pflicht nehmen -   sind Regierungen, Parlamente und Gerichte verpflichtet, die Aufpasser an der kurzen Leine zu halten.

Aus diesem Grund befindet sich die Deutsche Bundesbank, die ihre geldpolitische Unabhängigkeit stets gewissenhaft wahrte, wieder einmal im Lager der Gegner und äußert schwerwiegende Zweifel an den von der Kommission geäußerten Plänen. Diesmal hat sie recht.

Es bestehen aber auch andere gravierende Probleme. Gemäß dem Modell der Kommission soll die Europäische Bankenaufsichtsbehörde bestehen bleiben und mit der Ausarbeitung eines Regelwerks für alle 27 EU-Mitglieder betraut werden.  Aber während diese Arbeit im Rahmen des normalen Abstimmungsverfahrens mit qualifizierten Mehrheiten über die Bühne gehen soll, werden die 17 Eurozonen-Mitglieder über eine einzige Aufsicht verfügen und damit en bloc abstimmen. Die Kommission versucht nun Wege zu finden, die Rechte der Nicht-Euroländer wahren. Aber die schiere Komplexität der Vorschläge zeigt, wie unzulänglich das Vorhaben ist.  

Vor allem Nicht-Europäern mag die gesamte Thematik völlig undurchdringlich und verworren  erscheinen. Aber sie illustriert einen einfachen Sachverhalt: Europa versucht, ein  stärker föderales Modell zu erreichen, um auf Schwächen zu reagieren, die durch die Krise der Eurozone zutage traten. Doch man tut das, ohne sich der absolut notwendigen Einbeziehung der Bürger zu widmen. Tatsächlich sind die Instrumente, derer sich die EU bedient, darauf ausgerichtet, genau diese Bürgerbeteiligung zu verhindern. 

Die vorgeschlagene Konstruktion einer Bankenunion enthüllt diesen grundlegenden Fehler im Herzen des europäischen Projekts von heute. Es fällt schwer, hinsichtlich des Erfolgs einer Initiative optimistisch zu sein, die auf einem derart schmalen rechtlichen Fundament gründet und der es an demokratischer Legitimität mangelt. Die Banken Europas und ihre Kunden haben sich etwas Besseres verdient.

Aus dem Englischen von Helga Klinger-Groier