Tuesday, September 23, 2014
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Europas fehlerhafte Bankenunion

PARIS – Die Europäische Union ist nun stolze Trägerin des Friedensnobelpreises. Als die Wahl vor drei Jahren auf Barack Obama fiel, wurde das norwegische Nobelkomitee kritisiert, jemanden geehrt zu haben, dessen Errungenschaften noch ausstanden. Das Komitee nahm sich diese Kritik zu Herzen und zeichnete diesmal eine Institution mit stolzer Vergangenheit, aber getrübter Zukunft aus.

Natürlich ist die Eurozone nicht die Europäische Union, aber sie ist das bislang ehrgeizigste Projekt der Union und sie kämpft noch immer, sich mit den zur Festigung der Währungsunion nötigen Strukturen auszustatten. Von einer gemeinsamen Fiskalpolitik oder einer echten politischen Union kann man weiterhin nur träumen.  

Allerdings behaupten die politischen Entscheidungsträger Europas, dass man Fortschritte hinsichtlich einer so genannten „Bankenunion“ erziele, mit der allerdings nicht die Vereinigung der Banken, sondern eine gemeinsame Bankenaufsicht gemeint ist. Im  September kündigte die Europäische Kommission einen Plan an, die Europäische Zentralbank als Aufsicht aller 6.000 europäischen Banken zu etablieren.

Die Reaktionen unter nationalen Politikern, Zentralbanken und Banken fielen nicht durchweg positiv aus. Die Deutschen möchten, dass sich die EZB nur auf große, systemisch wichtige Banken konzentriert und kleinere Sparkassen (wie diejenigen, die heftig in Hypothekardarlehen minderer Bonität investierten) der Kontrolle nationaler Behörden unterliegen. Großbritannien und Schweden argumentieren, dass sie nicht einer Zentralbank unterstehen möchten, der sie bestenfalls als lose verbundene Mitglieder angehören.

Hinsichtlich der Notwendigkeit einer gesamteuropäischen Bankenaufsicht herrscht breiter Konsens, vor allem, weil sich die Europäische Bankenaufsichtsbehörde bei der Durchführung finanzieller Stresstests als wenig überzeugend erwies: Die ersten Tests waren so ungenügend, dass sie sogar Spaniens mittlerweile bankrotte Sparkassen mit wehenden Fahnen bestehen konnten. Europa muss den Teufelskreis durchbrechen, in dem notleidende staatliche Kreditnehmer an Banken gebunden sind, die die Anleihen dieser Staaten kaufen müssen oder zumindest dazu ermutigt werden und die daraus lukrierten Mittel wiederum in die Bankenrettungen fließen.    

Allerdings ist die von der Kommission zur Umsetzung einer Bankenunion gewählte Methode mit fatalen Fehlern behaftet. Außerdem ist die vorgeschlagene Reform laut einer durchgesickerten Stellungnahme des juristischen Dienstes des Europäischen Rates illegal, weil sie, laut eines Berichts der Financial Times (der die Information zugespielt wurde), „über gesetzlich gedeckte Befugnisse zur Änderung der Geschäftsregeln der Europäischen Zentralbank hinausgehen“.

Während der gesamten Krise haben die europäischen Spitzenpolitiker versucht, auf die Diskrepanzen innerhalb der Währungsunion zu reagieren, ohne einen neuen Vertrag ins Spiel zu bringen, weil sie fürchten, dass jeder neue Vertrag, der auf eine stärkere Machtkonzentration in Brüssel abzielt, entweder von nationalen Parlamenten oder von den Wählern in Volksabstimmungen abgelehnt werden. Deshalb versucht man, mit zwischenstaatlichen Übereinkünften oder bestehenden Vertragsbestimmungen weiterzukommen.

Im Fall der Bankenunion plant man, Artikel 127(6) des Vertrags von Lissabon anzuwenden, der es dem Europäischen Rat gestattet, der EZB besondere Aufgaben im Zusammenhang „mit der Aufsicht über Kreditinstitute“ und sonstige Finanzinstitute der Union zu übertragen. Das ist eine dürftige gesetzliche Grundlage für die Etablierung einer gesamteuropäischen Bankenaufsicht mit direkter Verantwortung für einzelne Institutionen und dieser Passus wurde auch ganz eindeutig nicht für diesen Zweck geschaffen. Tatsächlich stimmte Deutschland dem Wortlaut nur unter der Vorassetzung zu, dass die EZB keine direkte Aufsicht sein könnte.

Die Folgen der Entscheidung für diese unzulängliche, wenngleich nützliche Vorgehensweise sind gravierend. Zunächst  kann der bestehende Vertrag nicht herangezogen werden, um eine europäische Abwicklungsbehörde ins Leben zu rufen. Dadurch entstünde eine schwierige Schnittstelle zwischen der EZB und nationalen Behörden. Ebenso wenig ist der bestehende Vertrag geeignet, ein europäisches Programm zur Sicherung von Spareinlagen zu etablieren, die wohl dringlichste Voraussetzung, um den Abfluss von Spareinlagen aus südeuropäischen Banken aufzuhalten.  

Außerdem wird die Entscheidung auch für die EZB potenziell gefährliche Folgen haben. Die Anwendung der Bestimmung aus dem Vertrag von Lissabon bedeutet, dass der EZB diese zusätzlichen Befugnisse überantwortet werden müssen. Aber es ist unmöglich, innerhalb der EZB eine eigene Bankenaufsichtsstelle zu schaffen wie dies beispielsweise in Frankreich mit der Aufsichtsbehörde Autorité de Contrôle Prudentiel  oder in Großbritannien mit der neuen Prudential Regulatory Authority geschah, die innerhalb der Bank of England über ihren eigenen Aufsichtsrat verfügt und eigene Modalitäten der Rechenschaftspflicht aufweist.

Die Bedeutung dieser Strukturen liegt darin, dass sie die Unabhängigkeit der Geldpolitik der Zentralbank durch die mit der Bankenaufsicht zwangsläufig verbundenen strengeren Rechenschaftsbestimmungen vor Korruption abschotten. Weil die Entscheidungen der Aufsichtsbehörde die Eigentumsrechte des Einzelnen betreffen – Aktionen oder Unterlassungen der Behörde können die Steuerzahler für Bankrettungen in die Pflicht nehmen -   sind Regierungen, Parlamente und Gerichte verpflichtet, die Aufpasser an der kurzen Leine zu halten.

Aus diesem Grund befindet sich die Deutsche Bundesbank, die ihre geldpolitische Unabhängigkeit stets gewissenhaft wahrte, wieder einmal im Lager der Gegner und äußert schwerwiegende Zweifel an den von der Kommission geäußerten Plänen. Diesmal hat sie recht.

Es bestehen aber auch andere gravierende Probleme. Gemäß dem Modell der Kommission soll die Europäische Bankenaufsichtsbehörde bestehen bleiben und mit der Ausarbeitung eines Regelwerks für alle 27 EU-Mitglieder betraut werden.  Aber während diese Arbeit im Rahmen des normalen Abstimmungsverfahrens mit qualifizierten Mehrheiten über die Bühne gehen soll, werden die 17 Eurozonen-Mitglieder über eine einzige Aufsicht verfügen und damit en bloc abstimmen. Die Kommission versucht nun Wege zu finden, die Rechte der Nicht-Euroländer wahren. Aber die schiere Komplexität der Vorschläge zeigt, wie unzulänglich das Vorhaben ist.  

Vor allem Nicht-Europäern mag die gesamte Thematik völlig undurchdringlich und verworren  erscheinen. Aber sie illustriert einen einfachen Sachverhalt: Europa versucht, ein  stärker föderales Modell zu erreichen, um auf Schwächen zu reagieren, die durch die Krise der Eurozone zutage traten. Doch man tut das, ohne sich der absolut notwendigen Einbeziehung der Bürger zu widmen. Tatsächlich sind die Instrumente, derer sich die EU bedient, darauf ausgerichtet, genau diese Bürgerbeteiligung zu verhindern. 

Die vorgeschlagene Konstruktion einer Bankenunion enthüllt diesen grundlegenden Fehler im Herzen des europäischen Projekts von heute. Es fällt schwer, hinsichtlich des Erfolgs einer Initiative optimistisch zu sein, die auf einem derart schmalen rechtlichen Fundament gründet und der es an demokratischer Legitimität mangelt. Die Banken Europas und ihre Kunden haben sich etwas Besseres verdient.

Aus dem Englischen von Helga Klinger-Groier

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  1. CommentedJoshua Ioji Konov

    Mr. Davies, your article is pretty good in showing the messy picture of the EU being as perplexing as it possibly could be. Adding to it, is the stubborn ideological attitude of a trickle-down economic approach engraved in the EU policies that puts debt and fiscal shortages above growth and prosperity..., bureaucracy above free entrepreneurship, big business above medium and small business.., I guess, how bad the economy in the EU should go down to trigger some adequate response.., it happened in China, the US and now Japan..., not unity would save the EU but diversity in business and market activities..., the large transnational corporations that have taken over from finances to manufacturing and retail are not the solution for a better future and economic development, but the small to medium businesses and investors are, which, however, are not promoted and empowered by the EU policies,
    Sincerely,
    Joshua Ioji Konov

  2. CommentedJohn Brian Shannon

    Hi Howard,

    I do appreciate how clearly you have laid out the present European situation although I respectfully disagree with some of your conclusions.

    Europe may indeed be responding "to the weaknesses revealed by the eurozone crisis" but it is inevitable that these measures would have been implemented at some point. The present situation has merely accelerated the timeline.

    In a Western context, the drive by purist democratic politicians to exuviate visionaries and populists from the political scene has resulted in a situation whereby people with visionary ideas and populist support are missing from this equation. And so are their great accomplishments.

    After all, Hitler was a populist. I get that, no one wants that again.

    Mind you, Winston Churchill was a populist leader and without him, Great Britain would have ceased to exist.

    The reason that some logical and much-needed initiatives are floundering due to lack of voter support, is because there are no great visionary and or populist politicians out there selling those initiatives to the masses -- the present (excellent) crop of leaders too devoted to the perfection of democracy to involve themselves in such vociferous and unseemly behavior.

    The skill-set of each is radically different.

    As raucous as a salesman's voice may sound, they are required in order for transactions to be successfully concluded. Leaving visionaries and populist politicians out of European politics has brought us to where we are now.

    Great administrators are not visionaries and conversely, great visionaries are deeply-flawed administrators -- often the worst on the planet. Nevertheless, for best results -- add both to the mix. Democracy is a messy business, isn't it?

    "It has been said that democracy is the worst form of government except all the others that have been tried." - Sir Winston Churchill

    Cheers, JBS



  3. CommentedMarten Klein

    The Commission proposes, not the member states. So the ball is in the Court of Mr.Barnier who four years later presents his regulatory package. More to come, for sure. Not only Art 127 but also all other canons get fired. I wish he were an ordoliberal.

  4. CommentedJ St. Clair

    ' to stem the outflow of deposits from southern European banks.".....how many banks does this equate to....out of the 6,000

  5. Commentedde Lafayette

    From Charlemagne of the Economist 22/09/2012 edition: {The euro zone is heading towards the worst of both worlds—nation-states feel violated by Brussels’s ever-expanding controls, even as the European level remains too weak and opaque to have an impact or win popular allegiance. A better approach might be to set aside labels and think of a narrow set of core functions that need to be deeply integrated. A coherent banking union makes sense, as do some joint bonds. Germany rejects mutualisation of debt on the grounds that not even America expects states to guarantee each other’s debt. Yet America has federal bonds, backed by federal taxes, which in turn provide a safe asset for all banks to hold. American states go bankrupt, as do lots of banks. Call it what you want; integration, centralisation, federation, confederation—the objective should be to stabilise the system sufficiently to allow badly managed banks and states to go bust safely.}

    It is not obvious that the EZ is "heading towards the worst of both worlds". The Economist is indulging in "scare journalism" as it has often a wont to do.

    But the rest of the statement rings true. The foundation of a Lender of Last Resort to deal with circumstances where member states spend beyond their means of either repayment or even debt-maintenance must be found. That means both equal portions of regulatory oversight and the ability to make monetary policy - both of which need not be housed in the same place, but must exist tangibly somewhere.

    The former needs real teeth to prevent the present circumstance from repeating itself. The latter requires real Central Bank leadership who answers to a Central Authority duly elected by the EZ-member state electors, who in turn must relegate to that authority the control of monetary policy.

    Maybe the Two-speed Europe is, after all, the best alternative. Those not in Euro-Zone should perhaps content themselves as on-lookers to main game.

    One for all and all for one.

  6. Commentedde Lafayette

    Given the nearly calamitous use of "national referendums" in the past by the EU, it is easily understandable why its politicians want to avoid them in this particular case.

    And yet, given the crisis, something must be done to enforce oversight upon, at lease, EuroZone banks. So, rickety as it may appear, this present solution may be the only one that is feasible at the moment.

    When it could have done so, before the present crisis, Europe did not go far enough in developing a much needed central government. The European Commission is an unelected body, after all. Given the present economic turmoil in Europe, it is presently out of the question to ask Europeans to elect, for instance, an EU President who would establish a Cabinet to replace the Commission.

    This mistake was made out of shortsightedness of the EU leadership at the time but also, it may be argued, the inability of that leadership to surrender is sovereign authority to a European president. After all, that would relegate national leadership to a “governorship” status as exists in the US. Which is tantamount to a degrading of prestige.

    It will likely take, therefore, a different political class to take the leap forward towards creating an EU common leadership that would constitute the third leg in a tripartite governance of the EU consisting of an Executive, a Legislative and a Judicial institution (the latter two already extant).

    That class, however, will be many years in the making. It does not exist today.

  7. CommentedZsolt Hermann

    I think the last part of the article tells all:
    "...Non-Europeans, in particular, may find the entire topic impenetrably abstruse. But it illustrates a simple point: Europe is trying to achieve a stronger federal model that responds to the weaknesses revealed by the eurozone crisis. But it is doing so without addressing the crucial need to bring its citizens along. Indeed, the devices that the EU is adopting are designed specifically to avoid having to consult them.
    The proposed construction of a banking union reveals this fundamental flaw at the heart of the European project today. It is difficult to be optimistic about the success of an initiative built on such flimsy legal foundations, and lacking democratic legitimacy. Europe’s banks and their customers deserve better..."
    It is similar to renovating a house which started to be dangerous to live in, as it started to collapse.
    The wise renovation would start with the foundations, then the walls, the inside of the house and finish with the paining, decorating.
    The European Union in the Eurozone, and in fact the whole global economy tries to renovate, or maintain the other way around, they thing the process can start with painting, decorating and the rest can wait or it is not important.
    First of all the role of the financial institutions is way overrated, they have become the inflated bubble controlling everything, being the measuring stick for global health, while banks should simply remain in an assisting role for a natural trade relationship in between individuals and nations.
    But of course the expansive, constant quantitative growth economy requires the constant debt taking, going beyond one's means, thus the banks became the false pillars of our lives.
    At the same time the whole of humanity evolved into a global, interconnected network, where every decision and action affects even the furthest part of the network, thus we need to learn a completely new way of interaction in order to secure the well being of the whole interdependent system we live on.
    Thus in short instead of a superfluous, and futile banking union nations, not only in Europe but all over the globe would need to start building a new structure based on mutual responsibility, consideration and full integration with supra national democratic control, while the engine of this new structure has to be a natural necessity and available resource based economy and trade.
    Since we have already almost completely exhausted the natural and human resources, thus we do not have ore time to play games, or pretend we are doing something. We have to get down to the basics and start building, adapting ourselves to the new evolutionary conditions we find ourselves in.

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