5

Waarom geen Glass-Steagall II?

MANILA – Deze maand is het tachtig jaar geleden dat Ferdinand Pecora, de sigaren-kauwende voormalige plaatsvervangend officier van justitie in New York, werd benoemd tot hoofdadviseur van de Amerikaanse Senaatscommissie voor de Banken. De daaropvolgende maanden leverden de hoorzittingen van de Pecora-commissie veel sensationele onthullingen op over de praktijken die hadden geleid tot de financiële crisis van de jaren dertig.

Méér dan dat, het onderzoek van de Commissie gaf aanleiding tot verreikende hervormingen – met als bekendste voorbeeld de Glass-Steagall Act, die een scheiding aanbracht tussen de activiteiten van gewone banken en zakenbanken. Maar dat was niet het enige. Glass-Steagall riep ook een federale verzekering voor bankdeposito's in het leven. Omdat het systeem van het zogenoemde 'unit banking' (waarbij alle activiteiten werden uitgevoerd vanuit zelfstandige kantoren) nu als instabiel werd beschouwd, mochten banken hun vleugels voortaan breder uitslaan. Glass-Steagall versterkte ook de bevoegdheden van de toezichthouders om de kredietverlening voor speculatie op de vastgoed- en aandelenmarkten aan banden te leggen.

De hoorzittingen leidden tevens tot de invoering van de Securities Act in 1933 en de Securities Exchange Act in 1934. Uitgevers en handelaren van effecten werden verplicht meer informatie te verstrekken, en werden onderworpen aan striktere regels op het gebied van de transparantie. Het idee dat de kapitaalmarkten zichzelf zouden kunnen reguleren werd zeer beslist afgewezen.

Het contrast met vandaag de dag is treffend. Je kunt zeggen wat je wil over de Dodd-Frank Act van 2010, maar het is een zwaktebod in vergelijking met de normen van de jaren dertig. In reactie op wat wordt gezien als de ernstigste financiële crisis sinds tachtig jaar, doet hij veel minder om de structuur van en het toezicht op het Amerikaanse financiële systeem te veranderen.

De verklaring is niet dat de bankiers in de jaren dertig minder goed georganiseerd waren. De American Bankers Association, bezorgd over de vergoedingen die banken zouden moeten gaan betalen, verzette zich hevig tegen een depositoverzekering. De State Bankers Association, waarvan veel 'unit banks' lid waren, veroordeelde de bepalingen die bedoeld waren om de uitbreiding van de bankactiviteiten te faciliteren.

Ook is het niet zo dat de bankiers destijds te kampen hadden met meer negatieve publiciteit. De hoorzittingen van de Pecora-commissie waren sensationeel, maar het is moeilijk te betogen dat de publieke woede die zij teweeg brachten veel groter was dan die waarop de bazen van Wall Street stuitten toen ze in 2010 moesten getuigen voor de Financial Crisis Inquiry Commission.

In feite onderzocht Pecora maar één gewone bank, National City Bank, voordat Glass-Steagall in werking trad. De bestuursvoorzitter van die bank, Charles Mitchell, wist de vragen over belangenconflicten tussen de positie van zijn bank als depositonemer en die als waarborger van effectenuitgiftes handig te ontwijken. Hoe dan ook werd meer aandacht besteed aan de onthulling dat Mitchell met verlies 18.000 bankaandelen aan zijn vrouw had verkocht om de belasting te ontduiken. Voorzover de hoorzittingen zich richtten op een paar rotte appels, maakten ze het pleidooi voor systematische hervormingen juist minder sterk.

Pecora ging vervolgens met de zakenbanken aan de slag. Ditmaal was de belangrijkste onthulling dat J.P. Morgan & Co. vooraanstaande publieke persoonlijkheden, waaronder een vroegere minister van Financiën en een toekomstige rechter van het Hooggerechtshof, speciale toegang had verschaft tot beursintroducties. Maar opnieuw hadden de onthullingen weinig te maken met kwesties als de wenselijkheid van de uitbreiding van de bankactiviteiten en de depositoverzekering. Hoe vernietigend ook, de onthullingen waren niet pijnlijker dan de wetenschap dat Countrywide Financial op vriendschappelijke voorwaarden hypotheken had verstrekt aan de 'vrienden van Angelo' (machtige figuren die nauwe betrekkingen onderhielden met de toenmalige president-commissaris en CEO, Angelo Mozilo), zoals de vroegere topman van Fannie Mae, Franklin Raines, en het voormalige lid van de Senaatscommissie voor de Banken, Christopher Dodd.

Een ander populair argument voor het succes van de hervormingen van de jaren dertig is dat het Congres destijds al had ingestemd met een diagnose van het probleem en kon voortbouwen op zijn eerdere pogingen om er iets aan te doen. Senator Carter Glass had al jarenlang aangedrongen op soepeler wetgeving die een uitbreiding van de bankactiviteiten zou toestaan, en op een gecentraliseerd toezicht op de banken. Hij had al in januari 1932 een wetsvoorstel ingediend met een aantal van dit soort maatregelen.

Ook waren er in de voorgaande vijftig jaar al ruim honderd wetsontwerpen ingediend, waarin een of andere vorm van depositoverzekering was voorgesteld. Eén daarvan, mede ondertekend door afgevaardigde Henry Steagall, was al door het Huis van Afgevaardigden goedgekeurd. Met andere woorden: het idee hing al in de lucht.

Maar dit gaat voorbij aan het feit dat Steagall niets voelde voor een uitbreiding van de bankactiviteiten, omdat dit in het nadeel was van de kleine banken. Glass was op zijn beurt tegen depositoverzekeringen. Het uiteindelijke wetsontwerp haalde pas de eindstreep toen de ondertekenaars overeenkwamen depositoverzekeringen te combineren met nieuwe vormen van toezicht op de banken, waardoor er een pakket ontstond waar voor iedereen iets in zat.

In sommige gevallen duwden de hervormers tegen een open deur. National City Bank en Chase National Bank hadden al aangekondigd dat zij hun effectenbanken zouden liquideren. Het waarborgen van aandelenemissies was helemaal ingestort, en de banken waren maar al te bereid om uit de effectenhandel te stappen. De scheiding die door Glass-Steagall werd aangebracht tussen de activiteiten van gewone banken en zakenbanken bevestigde alleen maar een ontwikkeling die toch al aan de gang was.

In 2009-2010 probeerden de grote banken daarentegen nog steeds hun bestaande activiteitenpakketten overeind te houden. Dit zorgde ervoor dat de sector zich stevig verzette tegen pogingen om praktijken als de handel voor eigen rekening in te perken.

Uiteindelijk kan de verklaring voor het goedkeuren van vergaande financiële hervormingen alleen worden gevonden in de ernst van de crisis. In de jaren dertig bracht de Grote Depressie de hele economie op haar knieën. De noodzaak van grondige hervormingen was onmiskenbaar. Na 2008 slaagden de beleidsmakers er daarentegen in het ergste te voorkomen, waardoor het gevoel van urgentie dat de hoorzittingen van de Pecora-commissie had omgeven nu niet bestond. De ultieme ironie is dat dit succes heeft geleid tot minder hervormingen.

Vertaling: Menno Grootveld