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À quand une version II de la loi Glass-Steagall ?

MANILLE – Il y a de cela quatre-vingts ans, Ferdinand Pecora, l’homme au cigare et ancien assistant du procureur de la ville de New York, était nommé conseiller principal auprès du Comité sénatorial américain sur le système bancaire et monétaire. Dans les mois qui suivirent, sensationnelles furent les révélations du rapport de la Commission Pecora quant aux pratiques ayant conduit à la crise financière des années 1930.

Plus important encore, les recherches de la Commission aboutirent à une réforme de fond, la fameuse loi Glass-Steagall, qui opéra une séparation entre les banques commerciales et les banques d’investissement. Et la loi Glass-Steagall ne s’arrête pas là. Elle instaura une garantie fédérale des dépôts bancaires. Les systèmes bancaires individuels (dans le cadre desquels toutes les opérations sont effectuées par des entités autonomes) étant considérés comme instables, les banques furent ainsi autorisées à ouvrir de multiples succursales. La loi Glass-Steagall renforça également la capacité des régulateurs à restreindre les prêts destinés à la spéculation des marchés immobilier et boursier.

Les travaux de la Commission conduisirent également à la promulgation du Securities Act de 1933 et du Securities Exchange Act de 1934. Il incomba désormais aux émetteurs et aux traders de titres de fournir davantage d’informations, tout en étant soumis à des normes de transparence renforcées. L’idée selon laquelle les marchés de capitaux auraient été capables de s’autoréguler fut définitivement rejetée.

Le contraste avec la période actuelle est saisissant. On pourra dire ce que l’on voudra du Dodd-Frank Act de 2010, celui-ci est loin d’être à la hauteur des standards des années 1930. Face à un contexte considéré par tous comme la crise financière la plus grave de ces 80 dernières années, il accomplit bien moins de choses en faveur du changement de la structure et de la régulation du système financier américain.

L’explication ne réside nullement dans une moindre capacité d’organisation des banquiers des années 1930. L’American Bankers Association, qui s’inquiétait des frais que les banques seraient contraintes de payer, s’opposa avec ferveur à la garantie des dépôts. La State Bankers Association, à laquelle appartenaient de nombreuses banques individuelles, condamna un certain nombre de dispositions destinées à faciliter l’ouverture de succursales à l’échelle des États.

Nul ne saurait non plus faire valoir l’existence d’une publicité négative qui serait aujourd’hui plus néfaste pour les banquiers qu’elle ne l’était à l’époque. La Commission Pecora fut certes un spectacle à sensation, mais la colère publique alors déversée ne fut pas beaucoup plus grande que celle dont eurent à souffrir les géants de Wall Street lors de leur témoignage auprès de la Commission d’enquête sur la crise financière réunie en 2010.

En réalité, Pecora n’avait procédé à l’examen que d’une seule banque commerciale, la National City Bank, avant la promulgation de la loi Glass-Steagall. Le président de la banque, Charles Mitchell, eut à se débattre autour de la question des conflits d’intérêts entre l’activité de collecte de dépôts et l’activité de souscription de titres opérées par son établissement. Quoi qu’il en soit, bien davantage d’attention fut prêtée à la révélation selon laquelle Mitchell avait cédé à perte quelque 18 000 actions bancaires à son épouse dans un but d’évasion fiscale. Dans la mesure où la Commission ne fit que se concentrer sur quelques acteurs véreux, elle pesa moins qu’elle ne l’aurait pu en faveur d’une réforme systématique.

La Commission Pecora se tourna ensuite vers les banques d’investissement. Cette fois, les révélations portèrent sur l’octroi occulte par J.P. Morgan & Co. d’un accès privilégié à plusieurs offres publiques initiales en faveur de personnalités publiques éminentes, dont un ancien secrétaire du Trésor et un juge promis à la Cour Suprême. Seulement, encore une fois, ces révélations fracassantes firent passer au second plan un certain nombre de problématiques portant par exemple sur la pertinence de la possibilité de succursales ou d’une garantie des dépôts. En dépit de leur nature accablante, ces révélations ne furent pas plus embarrassantes que la découverte de prêts hypothécaires accordés par Countrywide Financial selon des dispositions excessivement favorables à plusieurs « amis d’Angelo » (personnalités puissantes proches du PDG de Countrywide de l’époque, Angelo Mozilo) tels que l’ancien PDG de Fannie MAE, Franklin Raines, ou encore l’ancien membre du Comité sénatorial sur le système bancaire, Christopher Dodd.

Un autre argument couramment avancé pour expliquer la réussite de la réforme des années 1930 consiste à affirmer que le Congrès avait alors déjà convenu d’un diagnostic du problème, et était en mesure de bâtir sur ses efforts passés afin d’y remédier. Le sénateur Carter Glass faisait en effet pression depuis des années en faveur de lois plus permissives quant aux succursales, et d’une supervision centralisée des banques. Il avait dès janvier 1932 amorcé un projet de loi préconisant plusieurs de ces mesures.

De même, plus de 100 projets de loi portant sur la garantie fédérale des dépôts avaient été proposés depuis près de 50 ans. L’un d’entre eux, appuyé par le député Henry Steagall, avait été adopté par la Chambre des représentants. C’est dire si l’idée était déjà présente dans les esprits.

Mais l’on oublie ici de préciser que Steagall n’était pas un fervent partisan du développement des succursales, qui désavantageait les petits établissements bancaires. Glass, pour sa part, s’opposa à la garantie des dépôts. Le projet de loi final ne fut promulgué que lorsque ses partisans acceptèrent de combiner garantie des dépôts et nouvelle régulation du secteur bancaire, créant ainsi une sorte de lot satisfaisant chacun ici ou là.

Dans certains cas, les réformateurs n’eurent qu’à pousser des portes entre-ouvertes. La National City Bank et la Chase National Bank avaient à l’époque déjà annoncé liquider leurs sociétés affiliées en matière de titres. Le nombre de souscriptions s’était effondré, et les banques étaient plus que prêtes à s’extraire de cette activité spéculative. La séparation du secteur bancaire commercial et du secteur bancaire d’investissement opérée par la loi Glass-Steagall ne fit que valider une transition déjà entamée.

En 2009-2010, par opposition, les grands établissements bancaires en étaient encore à s’efforcer de maintenir leur gamme d’activités existantes. Ceci conduisit le secteur à résister fortement aux efforts de freinage des pratiques telles que les opérations de trading pour compte propre.

En fin de compte, les raisons de l’adoption d’une réforme financière majeure ne peuvent résider que dans la gravité de la crise. Dans les années 1930, la Grande Dépression avait mis une économie entière à genoux. La nécessité d’une réforme totale était indéniable. En revanche, après 2008, les responsables politiques ont abouti à une réussite en évitant le pire, ce qui a néanmoins écarté le sentiment d’urgence qui prévalait à l’époque de la Commission Pecora. L’ironie ultime est que cette réussite a conduit à moins de réformes.

Traduit de l’anglais par Martin Morel