London – Die Krise der Finanzsysteme auf aller Welt, die massive Versäumnisse der Regulierungsbehörden erkennen lässt, hat Forderungen nach einer umfassenderen und besseren Aufsicht laut werden lassen. Beim G-20-Gipfel in Pittsburgh wurden diese Appelle erneut vorgebracht, und die Europäische Union hat unlängst durch die Vorstellung ihres Vorhabens regiert, eine neue paneuropäische Aufsichtsbehörde einzurichten.

In einem globalisierten Finanzsystem ist es entscheidend, das richtige Gleichgewicht zwischen der Zuständigkeit des Heimat- und des Gastlandes und zwischen nationaler und supranationaler Aufsicht zu finden. Betrachten wir Europa. Europäische Finanzinstitutionen und -märkte überwinden in beispiellosem Ausmaß nationale Grenzen, dennoch dominieren nationale Behörden die Regulierung. Die Auseinandersetzung mit dem europäischen Problem könnte uns helfen, auf globaler Ebene Lösungen für diese Herausforderung zu finden. 

Das gegenwärtige Modell der EU – der „Single Passport“, bei dem die Regulierung von Finanzinstitutionen im Heimatland erfolgt – hat auf beschämende Weise versagt. Die baltischen Volkswirtschaften sind vielleicht die tragischsten Opfer, der Schaden erstreckt sich jedoch über Mittel- und Osteuropa bis in die Balkanstaaten. Nach den verheerenden Auswirkungen der Krise auf ihre Volkswirtschaften kann von den Gastländern der Tochtergesellschaften und Niederlassungen westlicher Banken nicht erwartet werden, den Status quo zu akzeptieren.

Doch die neuen europäischen Aufsichtsbehörden werden den Notwendigkeiten wahrscheinlich nicht gerecht werden können. Der Europäische Rat für Systemrisiken (ESCR) besitzt lediglich Kontrollfunktionen. Die drei neuen Aufsichtsbehörden der EU für Banken, Versicherungen und Wertpapiermärkte werden das bestehende System nationaler Kontrolleure koordinieren. Sie werden keine Enforcement-Befugnisse besitzen und nationale Regierungen finden jetzt schon Wege, ihre Autorität und (finanzielle) Kapazität zu untergraben. Es ist höchste Zeit, über Plan B nachzudenken – was passiert, wenn diese Reformen nicht das bringen, was nötig ist, um die Länder zu schützen, die es am Ende ausbaden. Den Ländern, die gegenwärtig herhalten – innerhalb Europas in erster Linie Großbritannien –, muss zu verstehen gegen werden, dass die Alternative zu einer EU-weiten Lösung in einer radikalen Verstärkung der Gastlandkontrolle besteht. Das ist umso wahrscheinlicher in Ländern, die bei nationalen Lösungen nicht mit den gleichen Beschränkungen wie EU-Mitglieder konfrontiert sind – wobei hier besonders China oder Indien hervorstechen, die ihre Grenzen erst vor Kurzem für ausländische Direktinvestitionen im Finanzsektor geöffnet haben.

Auf dem Spiel stehen Jahrzehnte der Finanzmarktintegration in Europa. Anders als in den meisten anderen Teilen der Welt, ist Kapital in Europa von reichen an arme Länder geflossen – im Wesentlichen von Westen nach Osten und Süden. Innerhalb von Osteuropa hat sich das Kapital die Länder mit dem schnellsten Wachstum gesucht und ist so dem vorherrschenden Muster in Schwellenländern gefolgt.

Insgesamt hat die Finanzmarktintegration einen großen Beitrag zum Wirtschaftswachstum in Osteuropa geleistet. Branchen, die in großem Umfang von Fremdfinanzierung abhängen, sind in Ländern mit großen Kapitalzuflüssen schneller gewachsen als in Ländern mit maßvolleren Zuflüssen. Doch die schnelle Kreditausweitung, die ausländische Finanzintermediäre über verschiedene Kanäle (einschließlich direkte Kreditvergabe, Kreditvergabe über Tochtergesellschaften von Banken und Kreditvergabe über Leasingtöchter) bewirkt haben, hat einen Investitionsboom in Anlagegüter motiviert und das Fremdwährungsrisiko erhöht. In Ermangelung einer wirksamen Regulierung hat die Finanzmarktintegration die Region für eine plötzliche und massive Schrumpfung von Kapitalzuflüssen verwundbar werden lassen.

Bei den Optionen, die derzeit im Gespräch sind, bleibt das Prinzip der Regulierung im Heimatland weitgehend erhalten. Dieses Modell hat jedoch beim Schutz von Gastgeberländern gegen Systemrisiken durch überhöhte Kapitalzuflüsse eindeutig versagt. Die Befugnisse von Gastländern gegenüber Muttergesellschaften auszuweiten, die ihren Sitz außerhalb ihrer Zuständigkeit haben, ist problematisch. Die meisten Gastländer verfügen nur über begrenzte Mittel, um die komplexen Strukturen ausufernder Finanzgruppen zu durchdringen und ihre Befugnisse zur Durchsetzung der Regulierung und Aufsicht sind begrenzt.

Das von der EU vorgeschlagene „College of Supervisors“, ein Aufsichtsgremium mit Mitgliedern aus verschiedenen Ländern, stellt selbst mit der zusätzlichen Schaffung eines europäischen „Gremiums für Systemrisiken“ nur eine teilweise Lösung dar, da es die Leitung durch die Aufsichtsbehörde im Heimatland befürwortet und sich nicht mit dem potenziellen Interessenkonflikt zwischen den Aufsichtsbehörden im Heimat- und im Gastland auseinandersetzt. Gastländer könnten ihren Bedürfnissen gerecht werden, indem sie eine radikale Lösung einschlagen, die einseitig Kapitalverkehrskontrollen und andere Maßnahmen zum Schutz ihrer Binnenmärkte vorschreibt. Das könnte natürlich durchaus dazu führen, vieles von dem rückgängig zu machen, was in Bezug auf die Finanzmarktintegration bisher erreicht wurde.

Wir schlagen als Alternative eine Reihe gemeinsamer Standards für eine „ergebnisorientierte Zuständigkeit“ vor. Das heißt, wenn die Ergebnisse der Aktivitäten einer Finanzinstitution eine bestimmte Größe erreichen, sollte es dem betroffenen Land gestattet sein, Regulierungsbefugnis zu übernehmen, ungeachtet dessen, wo sich der Sitz der Finanzinstitution befindet.

Eine solche ergebnisorientierte Zuständigkeit hat in der extraterritorialen Anwendung ihrer jeweiligen Kartellgesetze sowohl in den USA als auch in der EU eine lange Tradition. Diese würde es Gastländern erlauben, Beschränkungen für die Kreditexpansion aufzuerlegen, unabhängig davon, auf welchem Weg eine Finanzinstitution Kapital in ihren Markt fließen lässt und würde die Rechte der Gastländer stärken, Informationen von den Regulierungsbehörden in den Heimatländern anzufordern.

Innerhalb der EU könnte eine ergebnisorientierte Zuständigkeit Bedenken hinsichtlich der freien Mobilität von Kapital aufkommen lassen. Der EU-Vertrag erkennt jedoch Ausnahmen von den allgemeinen Regeln an. Zudem berücksichtigen mehrere EU-Direktiven das Interesse des Landes, in dem finanzielle Transaktionen (wie etwa Lebensversicherungsverträge) durchgeführt werden, indem sie ihm die Zuständigkeit für solche Transaktionen zuweisen.

Die beste Methode zum Schutz grenzüberschreitender Bankgeschäfte und Finanzmarktintegration in Europa wäre die Einrichtung einer wirkungsvollen EU-weiten Regulierungs- und Aufsichtsbehörde oder, noch besser, einer globalen Institution, die die Beziehung zwischen Heimatland und Gastland überwachen kann. Ohne ausreichende Fortschritte in dieser Richtung muss Gastländern jedoch umfassenderer Schutz geboten werden. Wir glauben, dass ein ergebnisorientierter Ansatz, basierend auf einer gemeinsam vereinbarten Grenze, die negativen Konsequenzen vermehrter Eingriffe seitens des Gastlandes in die Regulierung und Aufsicht minimieren würde.