产业政策再思考

圣地亚哥—首先，世界银行成为不遗余力的女性和同性恋权利支持者。接着，国际货币基金组织支持使用资本管制，并表示关注收入不平等问题。这条意识形态现代化阵线的下一个是泛美开发银行：在即将发布的报告中，该银行呼吁拉丁美洲采取产业政策。

这是值得欢迎的发展趋势。平心而论，泛美开发银行虽然不像布雷顿森林体系诞生的两大机构那样顽固，但也属于传统国际金融官僚，没有产业政策置喙；它使用了政治正确的用词：“生产性发展政策”。但其中的信号是明确的：在拉丁美洲，公共政策应该在决定生产什么方面起到作用。一代人之前，这一信号会被视为异端。如今，这已是常识。

上周，来自泛美开发银行的经济学家带着他们的方案来到智利圣地亚哥开会。几十年来，智利一直是拉丁美洲经济管理的榜样，也是彰显所有拉丁美洲经济体所面临的问题的镜子。商品价格下跌、美元利率上升导致智利增长大幅减速。近15年来生产率几无增长，而其出口品组成亦与20世纪80年代别无二致。

智利的增长问题是地区内最轻微的。它是该地区仅有的自1960年以来与美国人均收入差距缩小的四个国家之一（另三国是巴西、巴拿马和多米尼加）。泛美开发银行在此前的多份报告中指出，拉丁美洲大部分国家生产率处于停滞状态已逾半个世纪。

可以做些什么？传统药方包括改善教育（特别是技术教育）、现代化劳动力市场、减少官僚主义官样文章以及促进外国投资和技术转移。如今，泛美开发银行在这一标准清单上加入了或“横向”或“纵向”的生产性发展政策。

横向生产性发展政策为不同部门的格雷企业提供增长和发展所需要的投入品。简单的例子包括交通基础设施、受过培训的工程师和英语流利的拉动力。更复杂的例子包括健康和安全检查体系、产品质量认证或知识产权保护。

Subscribe to PS Digital

Subscribe to PS Digital

Access every new PS commentary, our entire On Point suite of subscriber-exclusive content – including Longer Reads, Insider Interviews, Big Picture/Big Question, and Say More – and the full PS archive.

Subscribe Now

问题在于这些公共提供投入品中有一些只能用于特定的部门或产品。通往偏远而美丽的山区的公路能提振生态旅游，但无助于将货物运往最近的港口。用于检测牛肉是否含有口蹄疫的实验室对于检验水果和蔬菜出口疫病没有任何用处。

这时就需要纵向政策——让具体部门收益的政策——登场了。横向生产性发展政策相对来说正以较少，但纵向生产性发展政策可能招致严厉的批评，质疑者称它们涉嫌“挑选赢家”。但是，上述例子表明，横向和纵向政策之间的界线难免模糊。

换句话说，当政府提供资金用于培训某种特定类型的工程师、修建特定公路或建设特定实验室时，就给了某些部门其他部门没有的优待，从而在事实上挑选了赢家。泛美开发银行指出，最好有意识地、透明地实施这一政策，并引入适当的制衡机制。

纵向政策还可以用于解决合作失灵问题。以旅游业为例。在阿根廷和智利南部美丽的巴塔哥尼亚地区，旅游业大有可为。但如果没有接通公路，就不会有私人企业会在如此偏远、人口稀少的地区建设饭店。反之，如果没有饭店和客栈，就不会有政府官员会想到建设公路，因为建了也没有意义。旅游业如果不进行深思熟虑的公私合作，就无法起飞。

怀疑派还指出，拉丁美洲已经在20世纪六七十年代经历过一轮产业政策，效果只能说差强人意。泛美开发银行的报告提供了关于这段历史的平衡的评估。尽管进口替代和补贴在点燃工业化方面一开始取得了一些成功，但规模的欠缺很快就形成了掣肘（一个只有几百万人口的国家是不可能拥有只面向国内市场的汽车业的）。

更糟糕的是，政府帮助不论行业强弱一刀切。在亚洲，许多一开始获得帮助的企业或早或晚成长为世界级竞争者。但在几无市场和政策纪律可言并且汇率长期高估的拉丁美洲，这样的转变极少发生。

平心而论，这些问题都需要克服。但泛美开发银行指出，在实践过程中，拉丁美洲政府或许走得太远了：“如今，决策者和分析家正在日益形成共识，一刀切地排斥产业政策可能导致婴儿与洗澡水一起泼出。越来越明显的是，问题不在于要不要采取生产性发展政策，而是如何采取这一政策。”与20世纪60年代陈旧的产业政策不同，现代生产性发展政策旨在纠正市场失灵，而不是废除市场激励。

市场失灵不是唯一的问题。新兴的生产性发展政策新方针还害怕国家失灵。国家机构可能被利益集团俘虏，援助可能被挪用作私人或政治用途。

为了防止这一问题，报告再次偏离了要国家识别和复制海外“最佳实践”的正统做法。如果这些最佳实践要求地方政府所无法提供的条件，这一方法就不可能成功。因此，“核心不应该放在政策最佳实践上，而应该放在最符合机构能力的政策上。”

如果想在后商品繁荣时期保持增长，拉丁美洲需要大量新思维和政策创新。没有哪个政策可以免于失败。但即将发布的泛美开发银行报告所提出的方针是最有希望成功的。