PEKING – Gemessen an dem Prozentsatz der Menschen, die in Städten leben, beträgt Chinas Urbanisierungsrate laut offizieller Statistik momentan etwa 48 Prozent. Das ist ein bemerkenswerter Fortschritt, wenn man bedenkt, dass dieser Wert vor nur 30 Jahren bei 18 Prozent lag.

Allerdings ist der aktuelle Wert noch immer nicht zufrieden stellend, denn in den meisten anderen Ländern in einem ähnlichen Entwicklungsstadium verläuft die Urbanisierung rascher als die Industrialisierung. Chinas Urbanisierung hinkt der Industrialisierung hinterher. Diese beträgt, gemessen an der Prozentzahl der Arbeitskräfte, deren Einkommen hauptsächlich aus nicht-landwirtschaftlichen Aktivitäten stammt, gegenwärtig etwa 70 Prozent.

Ein weiterer auffälliger Unterschied zwischen China und einigen anderen Entwicklungsländern besteht darin, dass es in chinesischen Städten – ob groß oder klein – keine nennenswerten Armenviertel oder Slums gibt. Diesen Umstand schreibt man vielfach dem chinesischen Hukou oder Haushaltsregistrierungssystem zu, das die privilegierte städtische von der armen ländlichen Bevölkerung von Geburt an trennt. Aber obwohl den Menschen auf dem Land durch das Hukou-System vielleicht einige den Städtern vorbehaltene Vorteile und öffentliche Leistungen wie Bildungseinrichtungen und Gesundheitsversorgung oder Arbeitnehmerversicherung versagt bleiben, wurden Arbeitskräfte vom Land dadurch nie abgehalten, in die Städte zu ziehen.  

Vielmehr ermutigt die chinesische Regierung Arbeitskräfte vom Land in die Städte zu siedeln, um dort bessere Jobs zu finden. Aus diesem Grund sind auch 40 Prozent der Arbeitskräfte Chinas, also rund 300 Millionen Menschen, in den letzten 30 Jahren aus der Landwirtschaft in die Industrie und den Dienstleistungssektor gewechselt, die heute zunehmend in den Städten konzentriert sind. Infolgedessen gibt es heute in chinesischen Städten im Durchschnitt auch mehr Wanderarbeiter mit einem ländlichen Hukou als Arbeiter mit einem städtischen Hukou.

Wodurch wurde die Entstehung von Slums in China nun verhindert, wenn nicht durch das Hukou-System? Die meiner Meinung nach wichtigste Institution zur Vermeidung katastrophaler städtischer Armut ist ein einzigartiges System zur Nutzung von Grund und Boden in Chinas ländlichen Bereichen.

Der gesamte chinesische Reformprozess begann mit der Einführung des so genannten „Vertragssystems für bäuerliche Haushalte“, das es ermöglichte landwirtschaftliche Nutzflächen an bäuerliche Haushalte zu verpachten. Dies bedeutete, dass die kollektive Produktion schon früh im Reformprozess aufgelöst wurde und private Landnutzung die Oberhand behielt.

Obwohl „Kollektive“ nach wie vor als Eigentümer der landwirtschaftlichen Nutzflächen fungieren, können die bäuerlichen Haushalte sämtliche „Gewinne“ aus ihrer Produktion behalten, wodurch der notwendige Anreiz entsteht, das Land produktiv zu nutzen. Man kann die Pacht sogar auf andere bäuerliche Haushalte übertragen, wenn man selbst einen besseren Job in der Stadt findet.

Die Haushalte können diesen Anspruch über die Dauer des Pachtvertrags (heute 30 Jahre) geltend machen, aber sie haben kein Eigentumsrecht an dem Land selbst. Geraten Landarbeiter in finanzielle Schwierigkeiten, was in anderen Ländern oft zum Verkauf von Grund und Boden führt, haben sie die Möglichkeit, sich um andere Jobs zu bemühen oder staatliche Hilfe zu beantragen. Aber das Land selbst kann nicht verkauft oder hypothekarisch belastet werden und ohne staatliche Genehmigung darf es auch nicht anders als landwirtschaftlich genutzt werden.

Diese besondere Regelung hat zu einem wichtigen Ergebnis geführt: Wenn Wanderarbeiter ihren Job in der Stadt verlieren, haben sie immer noch ein Einkommen aus dem Pachtvertrag. Sie können in ihr Dorf zurückkehren und das Land (normalerweise innerhalb eines Jahres) wieder für sich beanspruchen. Das kleine Grundstück, das im Rahmen des Vertragssystems für bäuerliche Haushalte zugewiesen wurde, macht den Bauern vielleicht nicht reich, dient aber dennoch als soziales Sicherheitsnetz letzter Instanz.

Dies erklärt über einen Umweg, warum Chinas Urbanisierung hinterher hinkt: Das System der Landverpachtung – dessen Nachahmung in anderen Entwicklungsländern offenbar unmöglich ist – stellt sicher, dass die Arbeitskräftereserven für Industrialisierung und Urbanisierung in den Dörfern und nicht in städtischen Slums lokalisiert bleiben.

Obwohl diese Regelung einen sanfteren Weg in Richtung Urbanisierung darstellt, ist sie eine vorübergehende und keine ständige Lösung. Wanderarbeiter fühlen sich nach wie vor nicht in der Lage, sich wirklich in den Städten zu integrieren, weil ihr soziales Sicherheitsnetz in ihren ländlichen Herkunftsgegenden verankert bleibt. Tatsächlich hat diese, durch das Bodennutzungssystem verursachte Trennung, die sozialen Ungleichheiten nicht verkleinert, sondern eher noch vergrößert.

Angesichts dieser Umstände und der Tatsache, dass die Chinesen höchst mobil sind, ist die Urbanisierung des Landes noch alles andere als stabil. Um eine „permanente Urbanisierung“ zu erreichen, muss China ein neues Sicherheitsnetz entwickeln. Die Ankündigung der Abschaffung des Hukou-Systems wäre einfach, würde aber ohne Institutionen zur Abmilderung der Risiken für ländliche Wanderarbeiter in chinesischen Städten wenig bewirken.

Der Schlüssel zum Erfolg in diesem Bereich besteht darin, den Zuwanderern vom Land öffentliche Leistungen wie Bildung und ein formales soziales Sicherheitsnetz zur Verfügung zu stellen, wenn auch aufgrund begrenzter öffentlicher Ressourcen auf niedrigerem Niveau. Wenn das erreicht ist, werden sich Zuwanderer vom Land gerne als permanente Stadtbewohner niederlassen und es wird in der chinesischen Gesellschaft im Hinblick auf den Zugang zu öffentlichen Leistungen größere Gleichberechtigung herrschen.

Chinas neuer Fünfjahresplan für wirtschaftliche und soziale Entwicklung, der mit Beginn des Jahres 2011 in Kraft tritt,  könnte dieser Frage in sinnvoller Weise begegnen, indem man auf die Einführung eines nationalen, universellen und übertragbaren Sozialversicherungssystems abzielt. Der Plan könnte von den Stadtregierungen verlangen, regulären Bewohnern ohne Hukou-Bescheinigung öffentliche Güter – einschließlich Bildung, Gesundheitsversorgung und ein Mindestmaß an Einkommenssicherung – bereitzustellen. Einige Testläufe in diese Richtung haben in Städten wie Chongqing und Chengdu bereits stattgefunden.

Es könnte Generationen dauern, bis die Urbanisierung Chinas abgeschlossen ist. Aber nach langen Debatten und einigen Verzögerungen ist klar, dass die politischen Entscheidungsträger bereit sind, durch das Beschreiten neuer Wege in die nächste Phase der Urbanisierung einzutreten.

Die bedeutendsten Herausforderungen sind dabei nicht Infrastruktur und städtische Einrichtungen, so wichtig diese auch sein mögen. Der Schlüssel zum Erfolg besteht vielmehr darin, die ländlichen Zuwanderer in chinesischen Städten hinsichtlich ihrer Chancen und der öffentlichen Dienstleistungen zu gleichberechtigten Bürgern zu machen. Das wird nicht über Nacht zu erreichen sein. Schritt für Schritt jedoch kann und muss es in Angriff genommen werden.