北京——

用城市居民数量占人口百分比来衡量，目前中国的城市化率大约是48%（官方数据）。考虑到30年前城市居民只占总人口的18%，这着实已是了不起的进步。

进步虽大，但仍不能令人满意，因为在绝大多数与中国发达程度相似的国家，城市化速度要快于工业化。而中国则相反，工业化程度目前已达70%（用收入主要来自非农活动的劳动力占比衡量），远高于城市化程度。

中国的城市与其他发展中国家相比，有一个显著区别：中国城市不论大小都看不到任何城市贫困人口或贫民窟存在。这一现象通常归因于中国的户口制度。中国人民生下来就被户口制度区分为城市特权和农村贫困两类。然而，这一制度虽然使农村人口享受不到城市福利和公共教育、医疗卫生、失业保险等公共，但是并不能阻止农村劳动力涌向城市。

事实上，中国政府一直在鼓励农村劳动力入城寻找更好的工作。这就是为何在过去30年中超过40%的中国劳动力，即大约3亿人，脱离农业进入日渐向城市集中的工业和服务部门。结果，平均而言，中国城市中持农村户口的农民工数量已经超过了持城市户口的工人。

那么，如果抑制中国贫民窟增加的因素不是户口制度，又是什么呢？我认为最重要的是中国农村地区的土地制度。

中国的改革发轫于将生产性土地租给农村家庭的所谓“农村家庭承包制”，。这意味着在改革早期，集体生产方式便已土崩瓦解，私人农业代之而起。

农村地区的土地所有权仍归“集体”所有，但家庭可以获得土地产出的所有“剩余价值”，这就给了农民有效利用土地的激励。他们还可以在城市中找到更好工作的情况下将土地转包给别的农民。

家庭可以在承包期内（目前是30年）获得转包租金收益，但他们并不拥有土地的产权。如果农民工出现财务困境（在其他国家，此时农民可以卖掉土地渡过难关），他们可以通过努力找到新工作或是寻求政府帮助来解决，但不能出卖或抵押土地，农地的用途也不能在没有政府许可的情况下转作商用。

这一特殊制度安排的一个重要后果是：如果农民工丢掉了城市中的工作，他还可以从地租中获得一些收入，也可以回到农村重新承包土地（通常可以在一年内实现）。在家庭承包制度下，农村家庭可以获配一小片自留地，虽然不能致富，但可以起到最后社会安全网的作用。

这就有力地解释了中国城市化滞后的原因：独一无二的发展中国家土地占有制度将工业化和城市化的劳动力储备留在了农村，而不是城市贫民窟。

如此安排使城市化得以平稳推进，但终究只是过渡性安排而非永久性制度。农民工仍然感到无法真正融入城市，因为他们的社会安全网由其农村户口决定。事实上，由土地制度所决定的身份区别扩大而不是缩小了社会分化。

再加上中国人口具有高度流动性，中国城市化便存在着巨大的不稳定性。中国必须引入新的社会安全网，否则无法实现“永久城市化”。废除户口制度或许并非难事，但只有在出台进城农民工风险缓冲制度的情况下才能收到成效。

在这个问题上，将农民工纳入公共服务体系，为他们提供教育和正式社会安全网（即使囿于资源只能在较低的水平上提供）才是成功的关键。做到了这一点，农民工就会争相变成城市居民，中国社会（从公共服务的角度看）也会变得更平等。

中国的国民经济和社会发展第十二个五年规划（2011年开始实施）或许将着手解决这一问题，建立全国性、广覆盖的灵活社会保障体系。十二五规划还将要求城市政府增加暂住居民的公共品供给，包括教育、医疗卫生和最低工资保护。试点工作已在重庆和成都展开。

中国的城市化进程可能需要几代人才能完成。但是，在经历了长时间争论和犹豫之后，中国的决策者显然已经做好了采取新方法、迈出城市化新步伐的准备。

城市化的主要挑战并非基础设施和农村设施不足（尽管这两者均非常重要），而是让农村移民在城市中享受市民待遇，获得相同的公共服务。这绝非一朝一夕所能达到，但迟早也必须逐步实现。