WASHINGTON, D.C.: Die Weltwirtschaft steht vor einem großen Problem: Die größten Banken in den USA bleiben weiterhin „too big to fail“ – zu groß, um sie scheitern zu lassen. Wenn also eine von ihnen in ernste Schwierigkeiten gerät, muss der Staat sie retten, weil die Folgen, täte er nichts, einfach zu beängstigend sind.

Dieses Problem wird weithin anerkannt, nicht nur von Regierungsvertretern, sondern auch von den Bankern selbst. Tatsächlich herrscht nahezu Einmütigkeit, dass dies eine der wichtigsten politischen Prioritäten sei. Selbst Jamie Dimon, der mächtige Chef der riesigen JP Morgan Chase, betont, mit „too big to fail“ müsse Schluss sein.

Nur leider wird der von der Regierung Obama vorgeschlagene Ansatz, die Situation zu ändern – der inzwischen im US-Kongress aufgegriffen wurde – nicht funktionieren.

Im Zentrum der Aufmerksamkeit des Gesetzgebers steht derzeit Senator Christopher Dodds Gesetzesvorschlag für eine Finanzreform, der vom Bankenausschuss des Senats weitergeleitet wurde und also voraussichtlich bald im Senat debattiert werden dürfte. Dodds Entwurf sieht die Schaffung einer „Abwicklungsbehörde“ vor, d.h., einer staatlichen Behörde, die die rechtliche Befugnis hat, scheiternde Finanzinstitute zu übernehmen und zu schließen.

Die Befürworter des Entwurfs argumentieren, dass dieser Ansatz auf dem Erfolg der Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) aufbaut, die auf eine lange, erfolgreiche Geschichte bei der Schließung kleiner bis mittelgroßer Banken in den USA unter minimaler Beeinträchtigung des Bankenverkehrs und ohne Verluste der Einleger verweisen kann. In diesem Zusammenhang bedeutet „Abwicklung“, dass das Management einer Bank entlassen wird, die Aktionäre ihr Anteilskapital verlieren und Gläubiger mit unbesicherten Kredite Verluste erleiden können. Im Wesentlichen ist es eine Form der Insolvenz, wenn auch mit mehr administrativem Entscheidungsspielraum (und wohl auch einem besseren Schutz der Einleger), als bei einem von einem Gericht überwachten Prozess möglich wäre.

Diesen Prozess auf Großbanken und andere Finanzinstitute, bei denen es sich formal nicht um Banken handelt – und die daher keine versicherten Privateinlagen aufweisen –, anzuwenden, mag in der Theorie gut klingen. Doch in der Praxis ist mit diesem Ansatz eine unüberwindliche Schwierigkeit verbunden.

Stellen Sie sich den kritischen Moment der Entscheidung vor, wenn eine Megabank wie JP Morgan Chase (mit einer Bilanz von rund 2 Billionen Dollar) zu scheitern droht. Und nun stellen Sie sich vor, Sie sind ein wichtiger Entscheidungsträger, vielleicht der Finanzminister oder ein leitender Berater des US-Präsidenten – denn dies ist die Ebene, auf der man die Notbremse wird ziehen müssen.

Sie haben Senator Dodds Abwicklungsbehörde, und Sie gehen in die entscheidende Sitzung, fest entschlossen, die in Schwierigkeiten geratene Bank nicht zu retten – oder schlimmstenfalls mit einem erheblichen „Haircut“ (d.h. Verlusten) für Gläubiger unbesicherter Kredite. Und dann erinnert Sie jemand daran, dass JP Morgan Chase ein komplexes globales Finanzinstitut ist.

Die Dodd-Behörde erlaubt es der US-Regierung lediglich, die Bedingungen einer offiziellen Übernahme innerhalb der USA zu bestimmen. In Dutzenden anderer Länder, in denen JP Morgan Tochtergesellschaften, Niederlassungen oder andere Geschäftsformen betreibt, gäbe es schlicht eine ganz normale Insolvenz, auch wenn einige Regierungen mit verschiedenen Ad-hoc-Maßnahmen eingreifen würden.

Die Folgen dieser Kombination unkoordinierter Reaktionen wären weit gestreut, beängstigend und würden an ein Chaos grenzen. Dies ist genau, was passierte, als im September 2008 Lehman Brothers Bankrott machte und als zwei Tage später AIG von der US-Regierung übernommen wurde (tatsächlich mit einer abwicklungsartigen Struktur, die Verluste der Gläubiger implizierte).

Die Existenz einer US-Abwicklungsbehörde trägt nicht dazu bei, die Schäden oder Panik zu begrenzen, die sich ergeben, wenn eine große globale Bank in Schwierigkeiten gerät. Das Scheitern einer derartigen Bank ließe sich in geordneterer Weise managen, wenn man eine grenzübergreifende Abwicklungsbehörde hätte. Doch einen entsprechenden Mechanismus haben wir nicht, und es besteht keine Chance, dass er in naher Zukunft geschaffen wird. Die verantwortlichen Politiker der G20-Länder haben dies ganz klar zu verstehen gegeben: Keiner wird sich ex ante auf eine spezifische Handhabung des Scheiterns einer globalen Bank festlegen.

In dem Moment, in dem JP Morgan Chase – oder irgendeine andere der sechs größten US-Banken – scheitert, stehen wir vor genau derselben Entscheidung wie im September 2008: Soll man die fragliche Bank retten, oder lässt man sie untergehen und nimmt das wahrscheinlich folgende Chaos an den Märkten und eine mögliche Wiederholung der Großen Depression in Kauf?

Wie wird der Präsident wohl entscheiden? Er, oder sie, mag versprochen haben, dass die Gläubiger Verluste hinnehmen müssten (möglicherweise sogar öffentlich), doch was würden Sie, der unter Druck stehende Berater, dem Präsidenten am Rande dieses Abgrunds raten? Würden Sie wirklich argumentieren, dass er springt und damit Millionen von Menschen – ihre Arbeitsplätze, Eigenheime und Familien – in den finanziellen Abgrund reißt? Oder machen Sie einen Rückzieher und finden irgendeine raffinierte Methode, um die Bank zu retten und ihre Gläubiger zu schützen – unter Einsatz von öffentlichem Geld, der US-Notenbank oder sonstiger Notstandsbefugnisse?

Sie werden aller Wahrscheinlichkeit nach einen Rückzieher machen. Wenn es hart auf hart kommt, ist es sehr viel weniger beängstigend, eine Megabank zu retten, als sie untergehen zu lassen.

Und natürlich wissen die Kreditmärkte das; also leihen sie JP Morgan Chase und anderen Megabanken ihr Geld zu geringeren Zinsen als kleineren Banken, die tatsächlich scheitern können. Dies versetzt die Großbanken in die Lage, noch größer zu werden. Und je größer sie sind, desto mehr Sicherheit gewinnen die Gläubiger – Sie sehen, wo das hinführt.

Senator Dodds Gesetzentwurf wird in seiner gegenwärtigen Form das „too big to fail“ nicht beenden. Und wie Sie schon am Titel meines neuen Buches, 13 Bankers: The Wall Street Takeover and the Next Financial Meltdown (mit James Kwak) sehen können, werden die weltweiten Folgen düster sein.

Simon Johnson ist ehemaliger Chefökonom des IWF und Mitbegründer eines führenden Wirtschaftsblogs, http://BaselineScenario.com. Er ist Professor an der Sloan School of Management des MIT und Senior Fellow am Peterson Institute for International Economics.