Monday, September 1, 2014
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Das Bankenrätsel

BARCELONA: Zentralbanker und Regulierer neigen zu der Sorge, dass zu viel Wettbewerb im Finanzsektor Instabilität und das Risiko eines Systemversagens erhöht. Kartellbehörden andererseits neigen einem „Je mehr Wettbewerb, desto besser“ zu. Beide können nicht Recht haben.

Es gibt einen Widerspruch zwischen Wettbewerb und Stabilität. Tatsächlich kann mehr Wettbewerbsdruck die Fragilität der Bankbilanzen erhöhen und die Anleger panikanfälliger machen. Er kann zudem den Charter Value (d.h. den abdiskontierten Gegenwartswert der künftigen Gewinne) der Institute untergraben.

Eine Bank mit knappen Margen und begrenzter Haftung hat nicht viel zu verlieren und wird daher eher geneigt sein, zu zocken – eine Tendenz, die durch Einlageversicherungen und eine Politik der Rettung systemrelevanter Banken noch verschärft wird. Das Ergebnis sind zusätzliche Anreize, Risiken einzugehen. Tatsächlich sind die Belege für Fehlanreize zur Risikoübernahme für Banken, die kurz vor dem Scheitern stehen, in liberalisierten Systemen überwältigend.

Dies ist der Grund, warum nach Beginn der Liberalisierung der Finanzsysteme in der entwickelten Welt in den 1970er Jahren Zahl und Schwere der Krisen zunahmen, beginnend in den USA. Diese neue Verletzlichkeit steht im starken Widerspruch zu der Stabilität in der überregulierten Phase nach dem Zweiten Weltkrieg. Die Krisen in den USA in den 1980er Jahren (verursacht durch die als „Thrifts“ bekannten Sparkassen) und in Japan und Skandinavien in den 1990er Jahren zeigten, dass Finanzliberalisierung ohne ordnungsgemäße Regulierung zu Instabilität führt.

In einer idealen Welt ließe sich der Widerspruch zwischen Wettbewerb und Stabilität durch ausgeklügelte risikobasierte Versicherungsmechanismen, glaubwürdige Liquidierungs- und Auflösungsverfahren, bedingte Pflichtwandelanleihen und Kapitalanforderungen, die für systemische Institute Aufschläge vorsehen, wegregulieren. Das Problem ist, dass sich Marktversagen durch Regulierung kaum völlig ausschließen lassen dürfte: Der Widerspruch zwischen Wettbewerb und Stabilität lässt sich verringern, aber nicht auflösen.

So hat etwa die unabhängige britische Kommission für das Bankwesen (ICB) vorgeschlagen, Privatkundengeschäft und Investmentbanking in separat kapitalisierten Sparten einer Banken-Holding voneinander abzugrenzen. Dieser Kompromiss zielt darauf ab, den Anreiz, mit einer öffentlichen Versicherung zu zocken, zu minimieren und gleichzeitig gewisse Skaleneffekte für das Bankengeschäft zu erlauben.

Doch der Teufel steckt im Detail, und selbst im optimistischsten Szenario bleibt ein Widerspruch zwischen Wettbewerb und Stabilität. Ein Mangel der angesprochenen Maßnahme ist, dass die Krise sowohl Universal- als auch spezialisierte Banken getroffen hat. Zudem wird die Festlegung der Grenze zwischen Privatkundengeschäft und Investmentbanking eine wichtige Grauzone bestehen lassen und Fehlanreize hervorrufen.

Und das regulatorische Grenzproblem besteht fort: Riskante Aktivitäten können sich in Bereiche verlagern, wo die Regulierung lasch ist, und die Probleme mit dem Schatten-Bankensystem, die wir während der Krise erlebt haben, reproduzieren. Infolgedessen müssen dann vielleicht Investmentbanken gerettet werden, wenn von ihnen ein systemisches Risiko ausgeht.

Das massive Versagen der Regulierer, das durch die 2008 einsetzende Finanzkrise aufgedeckt wurde, unterstreicht die Notwendigkeit, sich auf Reformen zu konzentrieren, die den Banken die richtigen Anreize setzen. Doch die Vergangenheit legt nahe, dass wir uns der Beschränkungen der Regulierung bewusst sein sollten. Die britische ICB hat zu Recht darauf verwiesen, dass angesichts des gegenwärtigen schwachen Regulierungsrahmens Raum für die Verbesserung von Wettbewerb und Stabilität besteht, aber dass es unklug wäre, die Macht des Marktes im Bankwesen völlig ausschalten zu wollen.

Das Design einer optimalen Regulierung muss die Wettbewerbsintensität in den verschiedenen Banksegmenten berücksichtigen. So sollten etwa Aufschläge bei den Kapitalanforderungen das Maß an Reibung und Rivalität im Bankensektor berücksichtigen: In stärker wettbewerbsgeprägten Zusammenhängen sollten die Anforderungen schärfer sein.

Es folgt daraus, dass prudentionelle Regulierung und Wettbewerbspolitik im Bankwesen koordiniert werden sollten. Dies gilt umso mehr in Krisensituationen, in denen ein Protokoll der Zusammenarbeit umgesetzt werden sollte, um Hilfe bei der Liquiditätsbeschaffung von der Rekapitalisierung abzugrenzen und die Bedingungen für Restrukturierungen festzulegen, um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden.

Was für Implikationen hat dies für die Marktstruktur? Die Konzentration in wohldefinierten Einlage- und Kreditmärkten ist mit dem Wettbewerbsdruck verknüpft. In stärker konzentrierten Märkten neigen die Banken dazu, ihren Kunden schlechtere Bedingungen zu bieten. Die Krise hat sowohl konzentrierte Bankensysteme (z.B. Großbritannien und die Niederlande) als auch nicht konzentrierte Systeme (z.B. die USA und Deutschland) getroffen. In beiden Fällen hat sie zu Konsolidierungen geführt: Geblieben sind weniger Akteure mit größerer Marktmacht und systemrelevantem Status. Man denke an die Übernahme der in Schwierigkeiten geratenen HBOS (Halifax/Bank of Scotland) in Großbritannien oder an die nachkrisliche Konsolidierung in den USA.

All dies wäre weniger problematisch, wenn die gewachsene Marktmacht der fusionierten Institutionen eine vorübergehende Belohnung für umsichtiges Verhalten in der Vergangenheit wäre. In diesem Fall würden die Vorteile mit dem Markteintritt neuer Wettbewerber an Bedeutung verlieren. Aber wenn sich die Marktmacht der Banken aufgrund von Eintrittsbarrieren erhöht, leiden Verbraucher und Investoren.

Nötig ist eine aktive Wettbewerbspolitik. Doch das Ausmaß, in dem die Behörden in der Lage sein werden, auf mehr Wettbewerb im Bankgeschäft zu drängen, wird entscheidend vom regulatorischen Rahmen abhängen. Wir müssen diesen Rahmen reparieren und stärken, ohne dabei zu vergessen, dass ein simples Mandat zur Maximierung des Wettbewerbsdrucks genauso wenig möglich oder wünschenswert ist wie eines, dass darauf abzielt, die Instabilität völlig zu beseitigen.

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