BRÜSSEL: Die Debatte ist alt, doch die Spannungen innerhalb des Euroraums haben sie wieder aufleben lassen: Kann eine Währungsunion ohne eine Form von Fiskalföderalismus überleben?

Für Anleger weltweit ist dies eine ständige Sorge. Die Inhaber europäischer Staatsanleihen glaubten zu wissen, was sie gekauft hatten. Sicher, so etwas wie Staatsanleihen der Eurozone gab es nicht. Doch deutsche, französische, spanische und selbst griechische Anleihen wurden alle ungefähr gleich verzinst; also galten sie als gleichwertig.

Inzwischen haben die Anleger erkannt, dass sie nicht richtig verstanden, was diese Staatsanleihen repräsentierten – nämlich das institutionelle Konstrukt, das der europäischen Währung zugrunde liegt. Und wenn die globale Finanzkrise uns überhaupt etwas gelehrt hat, dann dies: Wenn man ein Finanzprodukt nicht versteht, sollte man die Finger davon lassen. Doch selbst wenn sich die Anleger diese Lehre tatsächlich zu Herzen nehmen, ist die europäische Krise damit noch längst nicht vorbei.

Die Frage bleibt: Sollte sich Europa den Fiskalföderalismus zu Eigen machen, um die Eurozone zu stärken und das Vertrauen der Anleger wiederherzustellen? Das Problem ist, dass der Begriff Fiskalföderalismus für unterschiedliche Menschen jeweils eine unterschiedliche Bedeutung hat.

Die Amerikaner denken, sie wüssten, was das ist: eine Zentralregierung mit großem Budget (etwa 20% vom BIP), deren makroökonomische Rolle darin besteht, eine antizyklische Ausgabe- und Steuerpolitik zu betreiben, da die meisten US-Staaten von ihrer Verfassung her irgendeiner Art von ausgeglichenem Haushalt verpflichtet sind. Für das 2009 eingeleitete Konjunkturprogramm, das u.a. Transfers der Zentralregierung an die Einzelstaaten umfasste, um auf einzelstaatlicher Ebene die Staatsausgaben zu stützen, stimmt dies auf jeden Fall. In ähnlicher Weise zieht Washington, wenn ein Staat wie Michigan von einer Rezession in seinem zentralen Wirtschaftssektor (hier: der Autoindustrie) betroffen ist, weniger Bundessteuern ein, aber erhält seine lokalen Ausgaben aufrecht oder erhöht sie sogar, was die Erschütterung auf der Einnahmeseite für den betreffenden Staat teilweise ausgleicht.

Wirtschaftlich gesehen federt der Bundeshaushalt also regionale Erschütterungen automatisch durch diskretionäre Maßnahmen und stabilisierende Transferleistungen an die Einzelstaaten ab. Politisch verkörpert dies Solidarität und hilft daher, die Union zu festigen.

Wenn das die Bedeutung von Föderalismus ist, wäre es für die Europäische Union besser, das Ganze zu vergessen. Der EU-Haushalt macht etwa 1% vom BIP aus, nur ein Vierzigstel der öffentlichen Ausgaben insgesamt. Niemand, nicht einmal die eingefleischtesten Befürworter der europäischen Integration, kann sich vorstellen, dass er 5% vom BIP erreichen wird (eher dürfte er schrumpfen). Doch selbst ein Budget in Höhe von 5% vom BIP würde nicht ausreichen, um eine bedeutsame makroökonomische Rolle zu spielen.

Eine zweite Lösung kann man als „Verteilungsföderalismus“ bezeichnen. Das Ziel besteht hier nicht darin, Erschütterungen aufzufangen, sondern Einkommensdifferenzen zwischen den einzelnen Regionen auszugleichen. In Deutschland etwa geschieht dies durch den Länderfinanzausgleich. Dies ist eine weitere Form der Solidarität, die auch in der EU existiert, wo die ärmeren Regionen Gelder aus regionalen Entwicklungsfonds erhalten, um das Aufholwachstum zu fördern. Diese Transfers sind für arme Länder von erheblicher Bedeutung: So erhielten Griechenland und Portugal zwischen 2000 und 2006 jedes Jahr etwa € 300 pro Person. Europa unterscheidet sich in dieser Hinsicht qualitativ nicht von den USA.

Diese Transfers haben dort, wo sie sinnvoll eingesetzt wurden (wie z.B. in mehreren spanischen Provinzen), die Konvergenz beschleunigt, aber waren ineffektiv, wenn sie (wie in Griechenland) verschwendet wurden. Dies nährt Zweifel über den Nutzen der Solidarität. Die Deutschen, die, was solche Transfers angeht, seit der Wiedervereinigung 1990 wissen, wovon sie reden, wollen nichts von einem Europa hören, in dem die reichen Regionen unterentwickelte Gegenden dauerhaft finanziell unterstützen. Und sie stehen dabei nicht allein.

Was nun? Konzeptionell muss es in der Eurozone Solidarität mit Ländern, denen es schlecht geht, geben, denn dies einigt und verleiht dem Ganzen Stärke – aber ohne das schwere Gerät eines Bundeshaushalts oder eine dauerhafte Steigerung der Transferleistungen. Nötig ist eine Art Versicherung auf Gegenseitigkeit; man könnte es als „versicherungsbasierten Föderalismus“ bezeichnen.

Dies ist, was die im Mai getroffene Entscheidung zur Schaffung der European Financial Stability Facility (EFSF) inspiriert hat, durch die den Partnerländern in Krisenzeiten unter Einbeziehung des Internationalen Währungsfonds Unterstützung gewährt werden kann. Es ist zudem, was die Europäische Zentralbank dazu inspiriert hat, ein Programm zum Ankauf von Anleihen aufzulegen, das genutzt wird, um griechische und portugiesische Staatsanleihen aufzukaufen.

Doch der Aufruhr, den diese Entscheidungen verursacht haben, verstärkt die Zweifel, statt sie auszuräumen. In Deutschland betrachten viele die EFSF als Verstoß gegen den fundamentalen Grundsatz, dass EU-Regierungen nicht von ihren Partnern gerettet werden können. Und die Transformation der Zentralbank in einen Quasi-Fiskalagenten wird (weil die EZB bei einer möglichen Restrukturierung der griechischen Staatsschuld Verluste verzeichnen wird) mit Grausen betrachtet, da sie die Trennung zwischen Geld und öffentlichen Finanzen verletzt.

Stattdessen, so wird erklärt, hätte man es Mitgliedsstaaten der Eurozone erlauben sollen, in Verzug zu gehen. Egal, dass die Staatsschuld des durchschnittlichen US-Staates weniger als 0,5% vom Gesamt-BIP der USA beträgt, verglichen mit 5% in der Eurozone, was nahe legt, dass die finanziellen Auswirkungen eines staatlichen Zahlungsausfalls viel größer wären. Und egal auch, dass es kein Verbot des Kaufes von Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt gibt: Der Rubikon ist überschritten, und die Deutschen sind nervös.

Daher gibt es bislang noch keine Übereinkunft darüber, die EFSF zu einer dauerhaften Einrichtung zu machen, und man hat sie so konzipiert, dass sie so wenig föderal wie möglich ist. Was den Ankauf von Staatsanleihen durch die EZB angeht, so weiß keiner so genau, für wie lange und zu welchem Zweck diese neue Waffe genutzt werden soll – was ihre Wirksamkeit verringert. In der Zwischenzeit sind die Vorschläge zur Prüfung der nationalen Haushalte durch die EU vor deren Verabschiedung in Frankreich und anderswo in die Kritik geraten, was einmal mehr zeigt, welch ein Unterschied zwischen Rufen nach Koordinierung und der tatsächlichen Akzeptanz ihrer Implikationen besteht.

Die Europäer haben begonnen, die Ziegel für ein neues Gebäude aneinanderzufügen, aber ohne sich auf dessen Größe und Bauausführung geeinigt zu haben. Einstweilen erwecken sie eher den Eindruck, als hätten sie ihre Sandsäcke wild auf einen Haufen geworfen, um eine Flutwelle zu stoppen. Dies könnte gerade diejenigen, die Europas Politiker überzeugen wollen, zu Skeptikern werden lassen. Es ist an der Zeit, zu akzeptieren, dass diejenigen, die EU-Regierungen durch Aufkauf von deren Anleihen finanzieren, ein Anrecht haben, unbequeme Fragen zu stellen, und klare Antworten erwarten können.