BRUSEL – Je to stará debata, ale napětí uvnitř eurozóny ji znovu oživilo: může měnová unie přežít bez nějaké formy fiskálního federalismu?

Toto téma trvale znepokojuje investory z celého světa. Držitelé evropských vládních dluhopisů se domnívali, že vědí, co koupili. Jistě, žádný suverénní cenný papír eurozóny neexistoval. Německé, francouzské, španělské, a dokonce i řecké dluhopisy však měly zhruba stejnou úrokovou sazbu, takže byly pokládány za ekvivalentní.

Dnes si investoři uvědomují, že ve skutečnosti nerozuměli tomu, co tyto dluhopisy představují – totiž institucionální konstrukt na pozadí evropské měny. A pokud nás globální finanční krize něčemu naučila, pak je to následující poznatek: nerozumíte-li nějakému finančnímu produktu, neměli byste ho kupovat. Pokud si však investoři skutečně vezmou toto ponaučení k srdci, pak evropská krize zdaleka neskončila.

Měla by tedy Evropa přijmout za svůj fiskální federalismus, aby posílila eurozónu a obnovila důvěru investorů? Problém tkví v tom, že pod pojmem „fiskální federalismus“ si různí lidé představují různé věci.

Američané si myslí, že vědí, co to je: ústřední vláda s velkým rozpočtem (asi 20% HDP), jejíž makroekonomickou rolí je realizovat proticyklické výdaje a zdaňování, neboť většina států USA je ústavně zavázána dodržovat nějaký druh vyváženého rozpočtu. Očividně to platilo v případě stimulačního programu zahájeného v roce 2009, který zahrnoval federální transfery státům za účelem udržení fiskálních výdajů na státní úrovni. Podobně když stát, jako je Michigan, zasáhne recese jeho klíčového hospodářského sektoru (v tomto případě automobilového průmyslu), má Washington nižší příjmy z federální daně, ale udrží – pokud přímo nezvýší – místní výdaje, což částečně vyváží šok pro pokladnu daného státu.

Z ekonomického hlediska tedy federální rozpočet slouží jako automatický polštář regionálních šoků prostřednictvím jednorázových akcí a stabilizačních transferů jednotlivým státům. Z politického hlediska ztělesňuje solidaritu, a tak pomáhá stmelovat unii.

Pokud se pod pojmem „federalismus“ myslí toto, pak je pro Evropskou unii lepší, aby na něj zapomněla. Rozpočet EU činí přibližně 1% HDP, což je pouhá čtyřicetina celkových veřejných výdajů. Nikdo včetně zatvrzelých stoupenců evropské integrace si nedokáže představit, že by mohl dosáhnout 5% HDP (s větší pravděpodobností se bude snižovat). Ani rozpočet v objemu 5% HDP by však nebyl dostatečný, aby mohl hrát smysluplnou makroekonomickou roli.

Druhé řešení lze nazvat „distribučním federalismem“. Cílem není absorbovat šoky, nýbrž snižovat příjmové propasti mezi regiony. V Německu se daňové příjmy přerozdělují mezi jednotlivými spolkovými zeměmi. Je to jiná forma solidarity, která existuje také v EU, kde jsou chudším regionům přidělovány prostředky na regionální rozvoj s cílem podpořit růst umožňující dohnat ostatní regiony. Pro chudé země jsou tyto transfery významné: v letech 2000 až 2006 dosáhly v Řecku a Portugalsku přibližně 300 eur na osobu a rok. V tomto ohledu se Evropa kvalitativně neliší od USA.

Když se tyto transfery využily správně (například v některých španělských provinciích), urychlily konvergenci, ale v případě jejich promrhání (tak jako v Řecku) nejsou účinné. To přiživuje pochyby o užitečnosti solidarity. Němci, kteří od svého sjednocení v roce 1990 vědí, o čem mluví, když přijde řeč na transfery, nechtějí ani slyšet o Evropě, v níž by bohaté regiony natrvalo financovaly ostrůvky nedostatečného rozvoje. A nejsou v tom sami.

Jak to tedy je? Z koncepčního hlediska musí eurozóna zahrnovat i solidaritu se zeměmi v obtížích, protože právě ona sjednocuje a dává sílu celku – ovšem bez těžké techniky v podobě federálního rozpočtu nebo trvalého zvýšení transferů. Eurozóna potřebuje nějaký typ vzájemného ručení nebo něčeho, co by se dalo označit za „federalismus založený na pojištění“.

Právě to inspirovalo květnové rozhodnutí vytvořit Evropský mechanismus finanční stability (EFSF), v jehož rámci lze ve spolupráci s Mezinárodním měnovým fondem poskytovat v dobách krize pomoc partnerským zemím. A také to inspirovalo Evropskou centrální banku, aby zahájila program nákupu aktiv, který se využívá k odkupu řeckých a portugalských vládních dluhopisů.

Rozruch vyvolaný těmito rozhodnutími však pochybnosti spíše posiluje, než rozptyluje. V Německu pokládají mnozí lidé EFSF za porušení základního principu, že partnerské země nesmějí zachraňovat vlády EU v potížích. A na proměnu centrální banky v kvazifiskálního prostředníka (protože bude-li řecký dluh restrukturalizován, zaznamená ECB ztráty) se pohlíží s hrůzou, protože by to bylo porušení oddělenosti peněz a veřejných financí.

Místo toho se tvrdí, že členům eurozóny by se mělo umožnit vyhlášení státního bankrotu. Nezáleží na tom, že veřejný dluh průměrného amerického státu nedosahuje ani 0,5% celkového HDP Spojených států oproti 5% v eurozóně, z čehož vyplývá, že finanční dopad suverénního státního bankrotu v eurozóně by byl mnohem silnější. A nezáleží na tom, že neexistuje žádný zákaz nákupu vládních obligací na sekundárním trhu: Rubikon byl překročen a Němci jsou nervózní.

Zatím tedy neexistuje shoda na tom, že se EFSF stane trvalým, a tento nástroj byl koncipován tak, aby byl co nejméně federální. Pokud jde o nákupy vládních dluhopisů Evropskou centrální bankou, nikdo přesně nechápe, jak dlouho a za jakým účelem má být tato nová zbraň používána – což snižuje její účinnost. Návrhy na hodnocení národních rozpočtů Evropskou unií před jejich schválením se mezitím setkaly s kritikou ve Francii i jinde, což nám připomíná, jak velká je vzdálenost mezi voláním po koordinaci a faktickým přijetím jejích důsledků.

Evropané začali zdít novou budovu, aniž se však dohodli na její velikosti a uspořádání. Prozatím vzbuzují spíše dojem, že ve snaze zastavit vlnu neuspořádaně naházeli na hromadu pytle s pískem. To možná udělá skeptiky právě z těch lidí, které evropští politici chtěli přesvědčit. Je čas smířit se s tím, že ti, kdo financují vlády EU prostřednictvím nákupu jejich dluhopisů, mají právo klást nepříjemné otázky a očekávat na ně jasné odpovědi.