LONDON – Die aktuellen Debatten über die Bankenreform wird von zwei alternativen Optionen beherrscht: Auflösung oder Regulierung. Die Diskussion reicht zurück zu den frühen Tagen von US-Präsident Franklin D. Roosevelts „New Deal“, der Regulierer gegen die trust buster ins Feld schickte.

Im   Bankwesen trugen die trust buster mit dem Glass-Steagall Act von 1933, bei dem die Geschäftsbanken von den Investitionsbanken getrennt und Bankeinlagen garantiert wurden, den Sieg davon. Mit der sukzessiven Demontage von Glass-Steagall, die letztlich zur Auflösung des Gesetzes 1999 führte, triumphierten Banker über buster und Regulierer, ohne jedoch die Einlagenversicherung für die Geschäftsbanken aufgeben zu müssen. Es war hauptsächlich dieses größtenteils unregulierte System, das 2008 zusammenbrach und Schockwellen in die ganze Welt sandte.

Der Schlüssel für die Verhütung eines neuerlichen Bankencrashes liegt in der Lösung des Problems des subjektiven Risikos – der Wahrscheinlichkeit, dass ein Risikoträger, der gegen Verlust versichert ist, noch mehr Risiken eingeht. In den meisten Ländern werden Kunden von Banken, die Pleite gehen, von der Regierung entschädigt, nicht von der Bank. Zusätzlich fungiert die Zentralbank als letztinstanzlicher Kreditgeber für Geschäftsbanken, die zu groß sind, um in die Insolvenz zu gehen. Also können Banken durch die Einlagenversicherung und den Zugang zu den Mitteln der Zentralbank nach eigenem Gutdünken mit den Einlagen ihrer Kunden zocken; es sind, wie John Kay es nannte, „Banken mit angeschlossenem Kasino“.

Das Risiko, das man einging, als man die Schutzfunktion des Glass-Steagall Acts gegen das subjektive Risiko wegräumte, wurde klar, als Lehman Brothers im September 2008 Konkurs anmeldete. Staatliche Hilfsprogramme wurden dann ad hoc auch auf Investitionsbanken, Hypothekenbanken und große Versicherer wie AIG ausgeweitet, Manager, Gläubiger und Aktionäre wurden vor Verlusten geschützt. (Goldman Sachs qualifizierte sich für Darlehen der Notenbank, als sich die Firma selbst in eine Holding verwandelte.) Der große Teil des Bankensystems konnte Risiken eingehen, ohne die Verantwortung dafür übernehmen zu müssen. Ganz abgesehen von der Wut der Öffentlichkeit ist so ein System unhaltbar.

Nach der voreiligen Ablehnung einer Verstaatlichung der Banken stehen wir nun wieder vor der Wahl von 1933: Auflösung oder Regulierung. Präsident Barack Obama hat nun den Rat des Ex-Notenbankchefs Paul Volcker angenommen und eine moderne Version von Glass-Steagall vorgeschlagen.

Nach den Vorschlägen von Obama-Volcker wäre es Geschäftsbanken verboten, Eigenhandel zu betreiben sowie Hedgefonds und Private-Equity-Gesellschaften zu besitzen. Zudem wäre ihre Verwendung von Derivaten beschränkt: Präsident Obama plädiert dafür, dass keine Geschäftsbank mehr als zehn Prozent an nationalen Einlagen halten darf. Die Grundidee ist, das Risiko zu reduzieren, das ein Kreditinstitut eingehen kann, das von der Bundesregierung gestützt wird.

Der alternative regulatorische Ansatz, den Nobelpreisträger Paul Krugman und der Vorsitzende der britischen Finanzdienstleistungsaufsicht Adair Turner vertreten, sucht nach einer Regulierung, die das Risiko begrenzt, ohne die Struktur des Bankwesens zu verändern. Ein neues Portfolio von Regulierungen würde den Kapitalbedarf der Banken erhöhen, die Verschuldung, die sie aufnehmen können, beschränken und eine Verbraucherschutzbehörde vorsehen, die naive Darlehensnehmer vor räuberischer Kreditvergabe schützt.

Die beiden Herangehensweisen müssen sich nicht gegenseitig ausschließen. In seiner Aussage vor dem Bankenausschuss Anfang Februar unterstützte Simon Johnson vom MIT den Ansatz von Volcker, sprach sich aber auch dafür aus, die Kapitalquoten der Geschäftsbanken von circa sieben Prozent auf 25 Prozent „dramatisch“ zu erhöhen und die Insolvenzverfahren zu verbessern, indem bestimmte Vermögenswerte eingefroren werden, andere jedoch nicht.

Viele Einzelheiten des Obama-Pakets haben kaum Chancen zu überleben (wenn überhaupt der Plan als Ganzes überlebt). Aber es gibt starke Argumente gegen die diesem Ansatz zugrunde liegenden Prinzipien. Kritiker weisen darauf hin, dass die gute alte unseriöse Darlehenspolitik 90 Prozent der Bankenverluste ausmachen. Ein klassischer Fall ist die britische Royal Bank of Scotland, die keine Investitionsbank ist.   

Die größten Verluste dieser Geschäftsbank stammen aus dem Markt für Wohn- und Gewerbe-Immobilien. Die Lösung hier ist nicht, die Bank aufzulösen, sondern die Darlehen der Bank an diesen Sektor zu beschränken – indem man sie z. B. zwingt, einen gewissen Teil der Hypotheken in ihren Büchern zu halten und das Kapital zu erhöhen, das als Sicherheit für Darlehen für den gewerblichen Immobiliensektor gehalten werden muss.

Zudem mussten viele Länder mit integrierten Bankensystemen keines ihrer Kreditinstitute retten. Die Banken in Kanada waren nicht zu groß, um in Konkurs zu gehen, nur zu langweilig. In Kanada gibt es nichts, was der Wall Street oder der City of London den Rang ablaufen könnte. Das erlaubte es der Regierung, gegen den Strom der Finanzinnovation und Deregulierung zu schwimmen. Die größten Verluste erlitten gerade die USA und Großbritannien mit ihren politisch dominanten Finanzsektoren, die um die finanzielle Vorherrschaft in der Welt wetteifern.

Das wird von den gutmeinenden Regulierern übersehen. Im Grunde geht es bei dem Kampf der beiden Ansätze um Macht, nicht um technische Finanzwirtschaften. Wie Johnson in seiner Aussage vor dem Kongress sagte: „Lösungen, die auf einer intelligenteren, besseren Regulierung und Korrekturmaßnahmen beruhen, ignorieren die politischen Sachzwänge bei der Regulierungsfrage und die politische Macht der großen Banken.“

Voraussetzung für eine Lösung ist, dass die Regulierer übermäßige Risiken identifizieren und Banken davon abhalten, die Vorschriften zu manipulieren sowie dem politischen Druck widerstehen, die Banken in Ruhe zu lassen und außerdem kontroverse Korekturmaßnahmen initiieren können, „deren Verteidigung in der Öffentlichkeit zu kompliziert sein wird“. Sie setzen auch voraus, dass Regierungen den Mut haben, die Regulierer auch dann zu decken, wenn sie Gegenspieler sind, während die Regulierungsgegner ihnen Sozialismus, Verbrechen gegen die Freiheit, Innovation und Dynamik vorwerfen und so fort. Dieser Chor der Anschuldigungen hat bereits eingesetzt, unter der Leitung des Vorsitzenden von Goldman Sachs, Lloyd Blankfein.

Es gibt eine andere interessante Parallele mit dem New Deal. Roosevelt hat den Glass-Steagall Act in den ersten 100 Tagen seiner Amtseinführung durch den Kongress gebracht. Obama hat über ein Jahr mit seiner Bankreform gewartet und es ist unwahrscheinlich, dass der Kongress ihn verabschieden wird. Nicht nur, weil die Bankenkrise 1933 schwerer war als die heutige Krise, sondern besonders deshalb, weil heute eine viel mächtigere Lobby zwischen dem Gesetzesentwurf und dessen Verabschiedung steht. Wenn die Reformer gewinnen wollen, müssen sie bereit sein, den Kampf gegen die mächtigste Interessengruppe der Welt aufzunehmen.