Si un bureaucrate de l’Union européenne pouvait se rendre à Vienne au tournant du XXe siècle, il serait surpris de découvrir à quel point l’empire des Habsbourg ressemblait à l’Union européenne d’aujourd’hui. Comme l’UE, l’empire austro-hongrois était une expérience de gouvernance supranationale, comptant 51 millions d’habitants, 11 nationalités, et 14 langues. Un empereur-roi et deux Parlements, représentant l’Autriche et la Hongrie, les deux moitiés en grande partie indépendantes de l’empire, étaient à la tête de ce microcosme de l’Europe.

L’empire des Habsbourg était une force stabilisatrice, à la fois pour les peuples qui le composait et pour l’Europe. Il remplissait les deux rôles d’arbitre et de censeur pour les différents groupes ethniques, pacifiant les rivalités entre autochtones et protégeant les plus petites nations des États prédateurs. Il remplissait également un vide géopolitique au centre du continent, contenant les velléités d’expansion de l’Allemagne et de la Russie.

Tant que l’empire assumait ces fonctions, l’Autriche-Hongrie était perçue comme une « nécessité européenne » - un exercice à la corde raide de nationalités et de nations pour lequel aucun substitut n’était concevable. Mais dès le début des années 1900, l’empire était confronté à deux problèmes qui mirent en doute ses capacités à mener à bien sa mission.

Tout d’abord, l’empire se révéla incapable de réconcilier et de représenter les intérêts de ses citoyens. Le Compromis austro-hongrois, qui divisa l’empire en deux moitiés, autrichienne et hongroise, était au cœur du problème. En excluant les Slaves – qui composaient la moitié de la population de l’empire – le Compromis a été perçu comme un instrument de la prédominance germanique/magyar. Toutes les tentatives de modifier cet accord butèrent sur l’essentiel : la conclusion d’un accord politique entre les Slaves et les Allemands similaire à celui entre les Allemands et les Hongrois.

Ensuite, et en partie à cause de crises nationalistes internes, l’empire austro-hongrois eut de plus en plus de peine à faire entendre une voix unie et indépendante dans les affaires internationales. Face à une Russie plus sûre d’elle-même après 1906, l’Autriche-Hongrie a resserré les liens avec l’Allemagne, aux dépens de son statut particulier de stabilisateur géopolitique.

Ces difficultés portèrent un tort irréparable à l’idée de la « nécessité » de l’Autriche-Hongrie – à la fois pour ses sujets, qui en vinrent à considérer l’autodétermination nationale comme une alternative plus intéressante que le supranationalisme, et pour les autres puissances, qui démembrèrent l’empire en 1918. C’est ainsi que prit fin la première Union européenne.

Comme l’Autriche-Hongrie, la raison d’être de l’UE réside dans sa capacité à transcender l’équilibre des pouvoirs entre ses membres et dans l’avantage que procure son existence au système international. Sur ces deux fronts, l’Union européenne rencontre des difficultés similaires à celles que connaissait l’empire austro-hongrois en 1907.

Plusieurs des membres les plus récents continuent à éprouver des doutes au plan de la confiance géopolitique, manifestés par les tensions entre la Pologne, qui craint d’être dominée par la Commission européenne, et l’Allemagne, qui avoue des réticences à financer une Union au sein de laquelle elle est sous représentée. Faute de remédier à ces tensions, la situation pourrait se métastaser et provoquer une situation de crise analogue à celle qui a gangrené l’Autriche-Hongrie.

L’Union européenne est confrontée à une autre série de problèmes au plan extérieur. Comme l’empire austro-hongrois, l’UE se situe entre deux puissants voisins : d’un côté, la Russie, qui connaît un nouvel essor et manifeste son intention de regagner une influence perdue, et de l’autre, les Etats-Unis, avec des tendances apparemment révisionnistes et engagés dans des aventures militaires à l’étranger.

Trois leçons de l’expérience austro-hongroise sont instructives pour l’UE. Premièrement, malgré une meilleure intégration politique que celle des Slaves sous les Habsbourg, plusieurs pays d’Europe centrale ont le sentiment de ne pas être sur un pied d’égalité avec les pays de l’Europe des 15, à la fois au plan économique et au plan stratégique. Ces nouveaux membres pourraient avoir tendance à donner la priorité à leurs intérêts nationaux au sein des forums de l’UE.

Confrontés à la possibilité d’une nouvelle vague d’obstructionnisme, les dirigeants de l’UE ont à nouveau évoqué l’éventualité d’une Europe à deux vitesses, avec un noyau dur composé de pays occidentaux qui avancent sur la voie de l’intégration, et un groupe de nouveaux pays membres qui rejoindraient ultérieurement le premier cercle. Mais comme l’histoire des Habsbourg l’a montré, ces tactiques créent des privilèges considérés comme acquis pour les premiers et des sentiments de rancune pour les seconds. Dans une union digne de ce nom, il ne peut y avoir de passe-droit : l’Union européenne doit offrir le même niveau d’intégration dans sa périphérie qu’au centre.

Deuxièmement, de même que l’Autriche avait eu besoin d’un accord entre les Allemands et les Slaves, l’UE doit reproduire la réconciliation franco-allemande de 1952 entre ses deux plus grands pays de l’Ouest et de l’Est, l’Allemagne et la Pologne. La création de la Communauté européenne du charbon et de l’acier pourrait trouver un parallèle avec une initiative germano-polonaise pour gérer conjointement les importations de gaz naturel.

Et troisièmement, de même que l’Autriche-Hongrie a formé une alliance avec l’Allemagne pour répondre à un besoin stratégique au plan militaire, les membres de l’UE ont cherché, en important du gaz de Russie, à répondre à un besoin stratégique au plan énergétique. Mais une dépendance excessive envers la Russie pour une matière première vitale ne fait qu’approfondir les divergences d’intérêts entre des pays membres qui, comme l’Allemagne, bénéficient d’un partenariat privilégié avec la Russie, et des pays, comme la Pologne, pour lesquels le Kremlin représente une menace. De même que l’alignement de l’Autriche-Hongrie avec l’Allemagne a poussé les Slaves à rechercher la protection de la Russie aux dépens de l’unité de l’empire, l’alignement de l’UE avec la Russie incite les nouveaux pays membres à rechercher la protection des Etats-Unis aux dépens de l’unité de l’UE.

Comme l’a découvert l’empire austro-hongrois, une fois que la dépendance géopolitique est amorcée, le pouvoir dominant utilisera son allié dépendant pour faire valoir en premier lieu ses intérêts, plutôt que de l’aider à retrouver une liberté de manœuvre. Bien qu’il soit peu probable que l’UE parvienne à s’affranchir des ressources énergétiques russes, elle peut améliorer ses capacités à faire face à sa dépendance en trouvant ce qui faisait défaut à l’Autriche-Hongrie : une forme de levier lui permettant de maintenir la relation sur un pied d’égalité. Ceci implique avant tout que l’UE s’exprime d’une seule voix sur la question énergétique.

En fin de compte, nombreux furent ceux ayant contribué à la ruine de l’empire austro-hongrois qui en vinrent à regretter sa disparition : comme les événements subséquents le démontrèrent, l’empire était plus une nécessité qu’ils ne l’avaient pensé. En tirant les leçons des erreurs passées, les Européens peuvent encore mettre en oeuvre les réformes nécessaires et donner un nouvel élan à « l’empire » dont les tâches les plus importantes restent encore à accomplir.

Copyright : Project Syndicate/Internationale Politik, 2008.
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Traduit de l’anglais par Julia Gallin