STOCKHOLM – Der Europäischen Union fehlt ein effizienter Rahmen für die Überwachung ihrer riesigen Finanzbranche, dabei wächst die Kluft zwischen dem benötigten und dem vorhandenen System.

Um den Weg für die Integration der europäischen Finanzmärkte zu ebnen, wurde 1999 der Aktionsplan für Finanzdienstleistungen (FSAP) ins Leben gerufen, mit dem Ziel, einen gesetzlichen Rahmen für einen gemeinsamen Finanzraum zu schaffen. In der Hoffnung, die Dinge zu beschleunigen, veröffentlichte die Europäische Kommission ein Weißbuch zur Finanzdienstleistungspolitik für den Zeitraum von 2005 bis 2010.

Bei der Integration hat es eindeutige Fortschritte gegeben, da die Finanzinstitute in ganz Europa angefangen haben zu begreifen, welche Vorteile sich aus großen Unternehmen ergeben. Doch hat die Branche schneller gehandelt, als die Gesetzgeber und Aufsichtsbehörden reagieren konnten.

Zunächst waren die grenzübergreifenden Geschäfte klein, was bedeutete, dass sie hauptsächlich in ihren eigenen Ländern überwacht wurden. Doch im Laufe des letzten Jahrzehnts haben große europäische Banken ausländische Banken durch Fusionen gekauft, wie z. B. bei der Übernahme der britischen Abbey National durch die spanische Banco Santander, beim Kauf der österreichischen Hypovereinsbank durch die italienische UniCredito oder wie im Fall der holländischen ABN AMRO. Das hat Fragen nach der Finanzaufsicht aufgeworfen, vor allem ob ausreichende Ressourcen vorhanden sind, um zu überprüfen, ob die Institute finanziell solide sind. Nordea entstand z. B. durch die Fusion von vier großen nationalen Banken, und ca. 70 % der Geschäfte finden außerhalb des schwedischen Gerichtsstands der Bank statt. Dieser Prozess wird sich wahrscheinlich noch beschleunigen.

Änderungen in der Organisation der Banken verstärken den Druck auf die Aufseher. Die Banken haben angefangen, wichtige Funktionen zu dezentralisieren, indem sie z. B. Markt- und Bankengeschäfte, die Liquiditäts- und Kapitalverwaltung sowie das Risikomanagement in andere Länder verlegt haben. Banken erstellen heutzutage Produkte und IT-Plattformen, die für die Kunden in allen ihren aktiven Ländern verfügbar sind; daher sind separate Sachverständigenbewertungen der Einheiten in diesen grenzübergreifenden Konzernen kaum sinnvoll, unabhängig davon, ob es sich dabei um Tochtergesellschaften oder Zweigniederlassungen handelt.

Über 60 % des Bankvermögens in Europa befindet sich derzeit in den Händen von weniger als 50 multinationalen europäischen Banken. In Osteuropa gehören die Banksektoren der meisten neuen EU-Mitglieder Banken, die aus anderen Ländern der EU kommen. Kurz gefasst: Der Löwenanteil des europäischen Bankvermögens, der Bankenverbindlichkeiten und -risiken befindet sich in der Hand dieser großen Banken.

Der gegenwärtige dezentrale Aufsichtsrahmen mit mehreren unabhängigen „Gastaufsehern“ für Tochtergesellschaften und einem inländischen Aufseher des Stammhauses als Primus inter Pares ist eindeutig unzulänglich. Liquiditätsrisiken und ausreichende Kapitaldeckung sollten auf Konzernebene bewertet werden und nicht in jedem Land einzeln. Wie Kapital und Risiken auf die Länder verteilt werden, ist weniger wichtig.

Unter der EU-Gesetzgebung befasst sich der inländische Aufseher mit den Bankgeschäften insgesamt – d. h. sowohl mit denen des Stammhauses als auch mit denen der Tochtergesellschaften. Doch sind die Mittel und Befugnisse, die inländischen Aufsehern zur Verfügung stehen, nicht angemessen. Die jüngsten Versuche, den Missstand mithilfe der Richtlinie zu Kapitalanforderungen zu beheben, waren enttäuschend, obwohl es eindeutig das Beste war, was angesichts der unterschiedlichen Ansichten der EU-Länder zur Finanzaufsicht politisch erreicht werden konnte.

Die Aufseher des Gastlandes betrachten die Unternehmenseinheiten isoliert von dem internationalen Konzern, zu dem sie gehören. Sie müssen ihre eigenen nationalen Regeln und Vorschriften anwenden, und jede Finanzaufsichtsbehörde in Europa verfügt über eigene Praktiken und Traditionen. Selbst bei der Umsetzung von Richtlinien geraten die EU-Mitgliedsländer häufig in die Versuchung, diese durch die Einführung von Sonderregelungen zu „vergolden“. Das erhöht die Komplexität und Kosten und führt zu Ineffizienz.

Europas Finanzdienstleister wünschen sich kosteneffektive, transparente und im Hinblick auf die Wettbewerbsfähigkeit neutrale Aufsichtsbedingungen, die Marktintegration fördern, mehr finanzielle Stabilität bringen und Krisenmanagement bieten. Doch deuten die jüngsten Erfahrungen von Nordea darauf hin, dass dies wahrscheinlich einige Zeit dauern wird. Zur Regulierungsinfrastruktur zählen die Aufsicht, die Einlagensicherung, der Kreditgeber der letzten Instanz (Lender of last Resort) und die Liquiditätshilfe in Notlagen. An diesen miteinander verbundenen Funktionen sind u. a. die Zentralbanken, die Finanzaufsichtsbehörden, die nationalen Finanzministerien und Einlagensicherungsfonds beteiligt. Nordea hat versucht, die Regeln für die Einlagensicherung ändern zu lassen, um eine faire Konkurrenzsituation zu schaffen, in der eine grenzübergreifende Fusion nicht den Wettbewerb zwischen den Banken verzerrt. Die Kommission zeigte Wohlwollen und Verständnis, schob das Problem am Ende jedoch den nationalen Regierungen zu.

Die Regierungen der EU-Mitgliedsländer wollen selbstverständlich das Risiko minimieren, eine international agierende Bank, die in Schwierigkeiten geraten ist, retten zu müssen. Wer müsste nun in einer solchen Situation die Führung übernehmen? Sollte das die Finanzaufsichtsbehörde des Mutterlandes mit ihrer Verantwortung für die konsolidierte Aufsicht tun, obwohl sie nur über begrenzte Befugnisse verfügt? Würden die Gastaufseher versuchen, die Verluste zu begrenzen, indem sie nur die in ihrem eigenen Land einbeziehen? Welche Rolle sollten die Zentralbanken und nationalen Finanzministerien bei einem grenzübergreifenden Kollaps der europäischen Banken spielen? Ist es überhaupt möglich, eine solche Situation auf rein nationaler Ebene zu lösen?

Stellt man sich diese Fragen, muss man zu dem Schluss kommen, dass es keine praktikable Alternative zu einer europäischen Finanzaufsichtsbehörde gibt, die über die alleinige Autorität zur Überwachung der multinationalen Finanzinstitute mit all ihren Tochtergesellschaften und Zweigniederlassungen innerhalb der EU und weltweit verfügt. Das würde nicht das Ende der nationalen Aufseher bedeuten, da viele nationale Finanzaufsichtsbehörden wahrscheinlich als Partner der europäischen Behörde arbeiten würden. Die nationalen Banken würden weiterhin durch die nationalen Finanzaufsichtsbehörden überwacht, und ebenso würde der Verbraucherschutz weiterhin der nationalen Aufsicht unterliegen.

Das Problem besteht darin, dass es zurzeit zu wenig Annäherung und Einheitlichkeit zwischen den nationalen Aufsichtsbehörden gibt. Und das rührt daher, dass die empfundenen nationalen Interessen immer noch wichtiger sind als die weiter reichenden Interessen eines integrierten europäischen Marktes.