STOCKHOLM – Evropská unie postrádá efektivní rámec dozoru nad svým obrovským finančním sektorem a propast mezi tím, co je zapotřebí, a tím, co skutečně existuje, je stále širší.

Za účelem vydláždění cesty k evropské finanční integraci byl v roce 1999 spuštěn Akční plán finančních služeb (FSAP), jehož cílem bylo vytvořit regulační rámec pro jednotnou finanční oblast. V naději, že se jí podaří věci urychlit, vydala Evropská komise dokument o politice finančních služeb pro léta 2005-2010.

V otázce integrace byl zaznamenán zřetelný pokrok, poněvadž finanční instituce po celé Evropě si začaly uvědomovat výhody ekonomie velkého měřítka. Toto odvětví však jednalo rychleji, než regulační a kontrolní orgány stačily reagovat.

Zpočátku byly přeshraniční bankovní operace drobné, což znamenalo, že dozor nad nimi uplatňovaly převážně příslušné země. V průběhu posledního desetiletí však velké evropské banky ovládly zahraniční bankovní domy prostřednictvím fúzí, jako byly akvizice britské Abbey National španělskou Banco Santander nebo rakouské Hypovereinsbank a nizozemské ABN-AMRO italskou UniCredito. To vyvolalo otázky týkající se uvážlivého dohledu – zejména otázku, zda jsou k dispozici dostatečné zdroje ke kontrole finančního zdraví daných institucí. Například skupina Nordea vznikla fúzí čtyř velkých národních bank a přibližně 70% jejích transakcí probíhá mimo její právní sídlo, tedy Švédsko. Tento proces se pravděpodobně bude ještě urychlovat.

Změny v organizaci bank vyvíjejí na kontrolní orgány mimořádný tlak. Banky začaly decentralizovat základní funkce a přesouvat do jiných zemí například tržní a finanční operace, řízení likvidity a kapitálu nebo řízení rizik. Dnešní banky vytvářejí produkty a IT platformy, které slouží jejich zákazníkům ve všech zemích, kde operují; oddělená hodnocení jednotlivých součástí těchto přeshraničních skupin – ať už se jedná o dceřiné společnosti nebo pobočky – proto rozhodně není racionální.

Více než 60% bankovních aktiv v Evropě je dnes v rukou méně než padesáti nadnárodních evropských bank. Ve východní Evropě vlastní většinu bankovního sektoru v nových členských zemích EU banky se sídlem jinde v unii. Stručně řečeno se v těchto velkých bankách koncentruje hlavní část evropských bankovních aktiv, pasiv i rizik.

Současný decentralizovaný rámec dozoru s několika nezávislými „hostitelskými“ kontrolními orgány pro dceřiné společnosti a domácím kontrolním orgánem mateřské banky coby „prvním mezi rovnými“ je zjevně neuspokojivý. Kapitálová přiměřenost a rizika likvidity by se měly hodnotit spíše na skupinové úrovni než stát od státu; způsob, jakým se kapitál a rizika dělí mezi jednotlivé země, zde není tak důležitý.

Podle zákonů EU jedná domácí kontrolní orgán s jednotlivými bankovními subjekty jako s celkem – to znamená s mateřskou společností i s jejími dcerami. Nástroje a pravomoci, které mají domácí dohlížitelé k dispozici, jsou však nedostatečné. Nedávné pokusy napravit tento stav prostřednictvím Směrnice o kapitálových požadavcích byl zklamáním, i když to po pravdě řečeno bylo maximum, jehož se kvůli rozdílným názorům na uvážlivý dozor v jednotlivých státech EU dalo z politického hlediska dosáhnout.

Kontrolní orgány v hostitelském prostředí pohlížejí na bankovní subjekty nezávisle na mezinárodní skupině, do níž tyto subjekty patří. Mají vlastní národní pravidla a regulační opatření, která uplatňují, a každý orgán finančního dozoru (FSA) v Evropě má vlastní postupy a tradice. Dokonce i při zavádění směrnic jsou členské státy EU často v pokušení „vyšperkovat“ je dalšími pravidly. To přispívá k jejich složitosti a nákladnosti, výsledkem čehož je neefektivita.

Evropský finanční sektor si přeje cenově efektivní, průhledný a konkurenčně neutrální dozorčí rámec, který bude podporovat tržní integraci, vytvářet větší finanční stabilitu a zajišťovat krizové řízení. Nedávná minulost skupiny Nordea ovšem naznačuje, že to pravděpodobně nějakou dobu potrvá. Regulační infrastruktura zahrnuje dozor, pojištění vkladů, funkci věřitele poslední instance i krizovou pomoc při nedostatku likvidity. Tyto funkce jsou vzájemně provázané a mezi jejich zajišťovatele patří centrální banky, FSA, národní ministerstva financí i fondy pojištění vkladů. Nordea se pokusila o změnu pravidel pojištění vkladů tak, aby se vytvořily jednotné podmínky, při nichž přeshraniční fúze nepokřiví konkurenci mezi bankami. Komise projevila účast a pochopení, ale nakonec postoupila tento problém národním vládám.

Vlády členských zemí EU očividně chtějí minimalizovat riziko, že je někdo vyzve k tomu, aby sanovaly zahraniční banku v potížích. Kdo by se tedy měl v takové situaci ujmout vedoucí role? Měl by to být FSA v domovské zemi, který zodpovídá za konsolidovaný dozor, i kdyby měl pouze omezené pravomoci? Nesnažily by se hostitelské kontrolní orgány izolovat ztráty tak, aby zahrnovaly jen ty, které vznikly v jejich zemi? Jakou roli by měly při přeshraničním kolapsu evropských bank hrát centrální banky a národní ministerstva financí? Je vůbec možné řešit takovou situaci na ryze národním základě?

Klást tyto otázky znamená dospět k závěru, že neexistuje žádná praktická alternativa k vytvoření evropského FSA, který by měl výlučnou pravomoc dohlížet na nadnárodní finanční instituce včetně všech jejich dceřiných společností a poboček v rámci EU i celosvětově. Neznamenalo by to konec národních kontrolních orgánů, neboť mnoho FSA by pravděpodobně působilo v roli partnerů tohoto evropského dohlížitele. Na národní banky by i nadále dohlížely národní FSA a národnímu dozoru by dál podléhala také ochrana spotřebitele.

Problém tkví v tom, že národní dohlížitelé se v současnosti nedostatečně sbližují a nejsou dost soudržní. Je tomu tak proto, že to, co je vnímáno jako národní zájmy, má stále navrch nad širšími zájmy integrovaného evropského trhu.