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Bessere Entwicklungsarbeit leisten

CAMBRIDGE – Die Ernennung Jim Yong Kims zum Präsidenten der Weltbank war vielleicht absehbar angesichts der langen Tradition, dass die Wahl ein Privileg der USA ist. Von einem Wettbewerb zwischen Kim und den anderen beiden Kandidaten Ngozi Okonjo-Iweala und José Antonio Ocampo konnte also kaum die Rede sein. Trotzdem ist der tiefe Riss in der Entwicklungspolitik zutage getreten, denn Kim und seine beiden Rivalen repräsentieren höchst unterschiedliche Ansätze.

Kim steht für eine Vision, die an der Basis ansetzt, also direkt bei den Armen und bei der Bereitstellung von Dienstleistungen für ihre Gemeinschaften in Bereichen wie Bildung, Gesundheitswesen und Mikrokredite. Das Motto dieser Tradition könnte heißen: „Entwicklung findet Projekt für Projekt statt“.

Der andere Ansatz, der von Okonjo-Iweala und Ocampo vertreten wird, geht von der Wirtschaft als Ganzes aus. Er unterstreicht die Wichtigkeit durchgreifender Reformen, die das allgemeine wirtschaftliche Umfeld verändern, und konzentriert sich auf Bereiche wie den internationalen Handel, Makroökonomie und Staatsführung.

Praktiker der ersten Gruppe verehren NGO-Aktivisten wie Mohammad Yunus, der mit seiner Grameen Bank ein Vorreiter der Mikrofinanzierung war, oder Ela Bhatt, Gründerin der indischen SEWA, einer Organisation für selbstständig arbeitende Frauen. Die Helden der zweiten Gruppe sind Finanz- oder Wirtschaftsminister, die einschneidende Reformen durchsetzen, wie Manmohan Singh in Indien oder Fernando Henrique Cardoso in Brasilien.

Auf den ersten Blick scheint das ein Zwist zu sein wie jeder andere zwischen Ökonomen und Nicht-Ökonomen, aber der Riss verläuft innerhalb der Grenzen der Disziplinen, nicht zwischen den Disziplinen selber. Vor kurzem durchgeführte Feldexperimente und Kontrollstudien nach dem Zufallsprinzip haben sich zum Beispiel unter Entwicklungsökonomen wie ein Buschfeuer ausgebreitet, obwohl sie streng in der Tradition der Basisentwicklung liegen.

Die relative Effektivität der beiden Visionen ist nicht leicht festzumachen. Befürworter des Makro-Ansatzes weisen darauf hin, dass die größten Entwicklungserfolge immer die Folge wirtschaftsweiter Reformen waren. Die dramatische Reduzierung der Armut, die China und auch andere ostasiatische Länder wie Südkorea und Taiwan in nur wenigen Jahrzehnten erzielten, war zum großen Teil die Konsequenz eines besseren Wirtschaftsmanagements (so wichtig auch Investitionen in Bildung und Gesundheit gewesen sein mögen). Reformen der wirtschaftlichen Anreize und der Eigentumsrechte, nicht Armutsbekämpfungsprogramme, haben diesen Ländern den Aufschwung ermöglicht.

Das Problem ist, dass diese Erfahrungen nicht so einfach auf andere Länder übertragbar sind, wie man sich das wünschen würde. Reformen im asiatischen Stil sind nicht reisefest, ganz abgesehen davon, dass es erhebliche Uneinigkeiten in Bezug auf die Rolle einzelner politischer Maßnahmen gibt. So zum Beispiel in der Frage, ob die Liberalisierung oder eher die Begrenzung der Wirtschaft der Schlüssel zum asiatischen Wunder war.

Zudem schwankt die Makrotradition zwischen konkreten Empfehlungen („Erhebung von niedrigen und einheitlichen Zöllen“, „keine Zinsobergrenzen für Banken“, „Verbesserung des Doing-Business-Rankings“), die länderübergreifend wenig Zuspruch finden und allgemein gefassten Empfehlungen, denen aber die konkrete Handlungsanweisung fehlt („in Weltwirtschaft integrieren“, „makroökonomische Stabilität erzielen“, „Vertragsdurchsetzung verbessern“).

Entwicklungsexperten der Basistradition können dafür ihrerseits verdienterweise für sich in Anspruch nehmen, dass sie die Wirksamkeit von Projekten in Bildung, Gesundheitswesen oder Mikrofinanzierung in bestimmten Kontexten erfolgreich nachgewiesen haben. Aber Projekte dieser Art behandeln allzu oft die Symptome der Armut, nicht ihre Ursachen.

Armut wird oft am besten bekämpft, indem man den Armen nicht hilft, etwas, was sie bereits tun, zu verbessern, sondern indem man sie dazu bringt, etwas ganz anderes zu tun. Dafür benötigt man eine Diversifizierung von Produktion, Urbanisierung und Industrialisierung, die wiederum politische Maßnahmen erfordern, die relativ weit von den Armen entfernt sind (zum Beispiel die Verbesserung von Vorschriften oder währungspolitische Maßnahmen).

Darüber hinaus sind den Lernerfolgen aus einzelnen Projekten, genau wie auch den makro-ökonomischen Reformen Grenzen gesetzt. Eine kontrollierte Studie nach Zufallsprinzip unter spezifischen Bedingungen erzeugt keine verwendbaren harten Beweise für politische Entscheidungsträger in anderen Kontexten. Lernen erfordert ein bestimmtes Maß an Extrapolation, also die Umwandlung von Zufallsprinzip-Bewertungen von harter Evidenz in weiche Evidenz.

Die gute Nachricht ist, dass es tatsächlich einen realen Fortschritt in der Entwicklungsarbeit gibt, und dass es hinter den doktrinären Unterschieden eine gewisse Konvergenz gibt – nicht darüber, was funktioniert, sondern darüber, wie wir über Entwicklungspolitik nachdenken, und wie wir sie durchführen. Die besten neuesten Arbeiten beider Traditionen weisen Gemeinsamkeiten auf wie eine Vorliebe für diagnostische, pragmatische, experimentelle und kontextspezifische Strategien.

Traditionelle Entwicklungspolitik war stets anfällig für Trends und verschrieb sich einer Wunderlösung nach der anderen. Entwicklung wird behindert durch zu wenig Regierung, zu viel Regierung, zu wenig Kredit, der Abwesenheit von Eigentumsrechten usw. Also ist die Lösung Planung, der Washington-Konsens, Mikrokredit oder die Verteilung von Eigentumsrechten an die Armen.

Neue Ansätze sind dagegen agnostisch. Sie berücksichtigen, dass wir nicht wissen, was funktioniert und dass die realen Behinderungen der Entwicklung normalerweise kontextspezifisch sind. Experimentelle Politik ist ein zentraler Bestandteil des Erkenntnisprozesses, gepaart mit Überwachung und Bewertung zum Schließen der Lernschleife. Experimente müssen nicht die Form zufallsgesteuerter und kontrollierter Studien haben; China hat sicherlich auch ohne Kontrollgruppe aus seinen politischen Experimenten gelernt.

Reformer dieser Art betrachten „beste Praktiken“ und allgemeingültige Blaupausen mit Skepsis. Sie schauen sich stattdessen nach politischen Innovationen um, kleinen und großen, die auf die wirtschaftlichen Umstände und den politischen Gegebenheiten vor Ort zugeschnitten sind.

Die Entwicklungspolitik kann und muss um diese gemeinsamen diagnostischen und kontextbezogenen Ansätze herum wieder vereint werden. Ökonomen der Makro-Entwicklung müssen die Vorteile des experimentellen Ansatzes erkennen und die Einstellung von Enthusiasten der Bewertung nach dem Zufallsprinzip annehmen. Ökonomen der Mikro-Entwicklung müssen erkennen, dass man aus verschiedenen Arten der Beweisführung lernen kann und dass zufallsgesteuerte Bewertungen zwar überaus nützlich sind, die Nützlichkeit ihrer Ergebnisse aber gleichzeitig durch ihren engen Anwendungsradius beschränkt bleiben.

Am Ende müssen beide Lager größere Bescheidenheit an den Tag legen: makro-ökonomische Entwicklungspraktiker in Bezug auf das, was sie bereits wissen und mikro-ökonomische Entwicklungspraktiker in Bezug auf das, was sie lernen können.

Dani Rodrik ist Professor für Internationale Wirtschaftspolitik an der Harvard Universität und Autor von The Globalization Paradox: Democracy and the Future of the World Economy [Das Paradox der Globalisierung: Demokratie und die Zukunft der Weltwirtschaft].