SAO PAULO – Peu de concepts économiques ont été aussi loués et vilipendés à la fois que celui de la politique industrielle. Ses partisans, notamment ceux ayant étudié l’émergence des économies est-asiatiques, ne jurent que par elle. Ses adversaires voient rouge à la simple mention du terme. Les premiers font valoir le développement économique qu’elle induit. Les seconds estiment que des dizaines, ou des centaines, voir des milliards de dollars ont été dépensés en pure perte.

Un des récents points de (mé)contentement est celui des énergies renouvelables. Au plan mondial, 184 milliards de dollars ont été alloués ces dernières années à des investissements publics dans les énergies propres, avec en tête les Etats-Unis (67 milliards), suivis de la Chine (47 milliards). Certains progrès ont été enregistrés – l’énergie éolienne représente par exemple 20 pour cent de la consommation en électricité au Danemark, et près de 15 pour cent en Espagne et au Portugal – mais on ne peut pas encore parler de succès à grande échelle.

A cet égard, la politique brésilienne de promotion des combustibles renouvelables, entamée dans les années 1970, revêt une pertinence directe par rapport aux vues polarisées actuelles concernant la politique industrielle. Le programme de politique industrielle sur 10 ans, appelé Pro-álcool, a eu une importance fondamentale pour le développement de cette industrie. Le Brésil est aujourd’hui le producteur mondial le plus compétitif de combustibles renouvelables, principalement sous forme de bioéthanol. Ce combustible représente plus de 50 pour cent du carburant utilisé par les véhicules légers, et Petrobras – le géant énergétique brésilien et l’une des principales sociétés d’Amérique latine – s’attend à ce que cette part s’élève à 80 pour cent d’ici 2020.

Nos recherches ont montré que cette politique industrielle est parvenue à rendre compétitive l’industrie brésilienne du bioéthanol. L’important paquet fiscal, mis en ouvre à la suite des chocs pétroliers des années 1970, a donné lieu à l’émergence d’une toute nouvelle industrie. Mais le rôle joué par la concurrence a été déterminant pour le succès de ce programme.

Le Brésil voulait alors devenir indépendant au plan énergétique, à l’instar d’autres pays aujourd’hui. Mais comme les adversaires de la politique industrielle le rappellent avec raison, les subventions n’ont jamais donné de très bons résultats. Les événements subséquents ont été le facteur décisif. Quand les prix des combustibles fossiles se sont effondrés, le gouvernement brésilien a mis fin aux subventions, donnant lieu à une élimination darwinienne des acteurs les moins performants. Cette rationalisation par le biais de la concurrence a été la clé du succès de cette politique.

Le programme Pro-álcool comprenait notamment des clauses pour encourager la participation d’acteurs qui auraient sinon été marginalisés. L’État brésilien a offert des prêts à faible taux d’intérêt et des garanties de crédit pour la construction de distilleries, ainsi que des abattements fiscaux pour les acheteurs de voitures fonctionnant à l’éthanol. Le prix de l’éthanol a été subventionné pour en faire une alternative intéressante à l’essence. Le gouvernement a de plus incité Petrobras a distribuer le combustible renouvelable et les stations d’essence ont installé des pompes à éthanol. Enfin, le gouvernement a conclu avec les principaux constructeurs automobiles des accords comprenant des primes à la fabrication de véhicules fonctionnant à l’éthanol pur.

Les voitures flex-fuel sont omniprésentes au Brésil aujourd’hui. Remplir son réservoir de carburant est une expérience curieuse dans ce pays. Avant de se servir, les conducteurs brésiliens calculent quel carburant est le moins cher (le bioéthanol est 30 pour cent moins énergétique que l’essence) et choisissent ensuite entre l’un ou l’autre des deux carburants.

Au début, le programme du gouvernement a attiré toutes sortes d’entrepreneurs. Certains avaient du talent et pensaient que les subventions et mesures incitatives rendaient les investissements à long terme dans l’industrie très intéressants. D’autres entrepreneurs moins doués ont certainement profité du programme, grâce à la générosité de l’État. Heureusement, le gouvernement ne s’est pas lancé dans la mission impossible de séparer les gagnants des perdants.

Dans les années 1990, les principales subventions et mesures politiques ont été abolies et l’industrie déréglementée. Notre analyse statistique des entrées et sorties des entrepreneurs dans l’industrie brésilienne de l’éthanol montre que les plus efficaces ont repris les moins productifs. La plupart des sociétés peu rentables ont fait faillite ou ont été rachetées par des capitaines d’industrie avec de solides  références en matière de gestion.

Le gouvernement n’a pas tenté de renflouer les perdants, permettant aux forces du marché de restructurer l’industrie pendant la période post-subventions. Il est toutefois certain que les bénéficiaires des subsides Pro-álcool ont continué à exercer des pressions sur le gouvernement pour qu’il maintienne ses politiques protectionnistes, même après que leur utilité – faire démarrer l’industrie – ait disparu. Fort heureusement, le gouvernement ne s’est pas laissé convaincre.

Pour les pays qui mettent en ouvre des initiatives d’énergie renouvelable, trois leçons importantes peuvent être retenues de l’expérience brésilienne : (1) les politiques gouvernementales doivent être cohérentes, simples, et inscrites dans la durée, signalant aux entrepreneurs potentiels qu’ils peuvent investir à long terme ; (2) sélectionner les gagnants, la faiblesse habituelle de bureaucrates zélés, doit être autant que possible évité ; et (3) l’État doit être capable de cesser les subventions lorsque leur utilité n’est plus avérée.

Si ces leçons sont retenues et appliquées, les forces du marché peuvent prendre le relais là où la politique industrielle s’arrête. Alors que nous assistons aujourd’hui à un retour de la politique industrielle sur le devant de la scène dans plusieurs pays, voici un objectif qui devrait faire autant le bonheur de ses adversaires que de ses partisans.