Wednesday, October 1, 2014
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Die neue Scheinheiligkeit der USA beim Welthandel

Die aktuelle „Entwicklungsrunde“ der Handelsgespräche steuert auf ihre Schlussphase zu, und es wird zunehmend deutlich, dass sie nicht dem Ziel der Entwicklungsförderung dienen, sondern das das multilaterale Handelssystem untergraben wird. Nirgends wird dies klarer als in einer Bestimmung, die den am wenigsten entwickelten Ländern angeblich einen nahezu zollfreien Zugang zu den Märkten der entwickelten Länder bieten soll.

Vor einem Jahr verpflichteten sich die Führer der reichsten Länder der Welt, die Not der ärmsten zu lindern. Im November 2001 hatten sie in Doha versprochen, den armen Ländern etwas Wertvolleres als Geld zu bieten: die Chance, ihre Waren zu verkaufen und sich durch ihren Verdienst einen Weg aus der Armut zu bannen. Für eine Weile schien es so, als ob die entwickelten Länder – mit großem Trara – ihr Versprechen halten würden: Europa weitete die Initiative „Everything but Arms“ (Alles außer Waffen/EBA) aus, gemäß welcher es seine Märkte für die weltärmsten Länder einseitig öffnen sollte.

Diese Öffnung brachte weniger, als es den Anschein hatte. Der Teufel steckt – wie viele weniger entwickelte Länder feststellen mussten – im Detail: Die komplizierten Herkunftsregeln der EBA-Initiative hatten, im Verbund mit Beschränkungen auf der Angebotsseite, zur Folge, dass die armen Länder kaum eine Chance hatten, ihre frisch liberalisierten Produkte zu exportieren.

Der Todesstoß allerdings kam aus dem reichsten Land der Welt, den Vereinigten Staaten, die sich einmal mehr entschieden, ihre Scheinheiligkeit zu zeigen. Die USA verpflichteten sich vorgeblich zu einer 97%-igen Öffnung ihrer Märkte gegenüber den ärmsten Ländern. Die Entwicklungsländer waren enttäuscht von den Ergebnissen der europäischen EBA-Initiative, und Europa reagierte darauf, indem es sich verpflichtete, sich zumindest mit einem Teil des aus den Bestimmungen zur Herkunftsprüfung ergebenden Problems auseinanderzusetzen. Amerikas Absicht andererseits war es, seine Märkte scheinbar zu öffnen, in Wirklichkeit jedoch nichts dergleichen zu tun – denn die Regelung scheint es den USA zu erlauben, für jedes Land jeweils unterschiedliche 3% auszuwählen. Das Ergebnis wird inzwischen spöttisch als EBP-Initiative bezeichnet: Den Entwicklungsländern wird gestattet, alles frei zu exportieren, was sie nicht selbst herstellen (Everything but what they produce). Sie können Düsenmotoren, Supercomputer, Flugzeuge, Computerchips jeder Art exportieren – nur eben keine Textilien, landwirtschaftlichen Produkte oder verarbeiteten Nahrungsmittel, jene Waren also, die sie produzieren können und die sie tatsächlich produzieren.

Man betrachte etwa Bangladesh: Ziehen wir die am weitesten verbreiteten sechsstelligen Zollzollgruppen heran, so exportierte Bangladesh in 2004 Waren aus 409 Zollgruppen in die USA und verdiente damit etwa 2,3 Milliarden Dollar. Seine wichtigsten 12 Zollgruppen jedoch – 3% aller Zollgruppen Bangladeshs – machten 59,7% des Gesamtvolumens seiner Exporte in die USA aus. Dies bedeutet, dass die USA Zollgrenzen für fast drei Fünftel der Exporte aus Bangladesh errichten könnten. Für Kambodscha wären es etwa 62%.

Die Lage ist um nichts besser, wenn man die 3-%-Regel auf die Zollgruppen anwendet, die die USA aus der übrigen Welt exportieren (statt auf die Gruppen, die die einzelnen armen Länder in die USA exportieren). Nun nähmlich können die USA rund 300 Zollgruppen von der zoll- und quotenfreien Behandlung ausnehmen. Für Bangladesh würde dies bedeuten, dass 75% seiner Zollgruppen, die mehr als 90% des Werts seiner Exporte in die USA ausmachen, von der zollfreien Behandlung ausgeschlossen werden könnten. Für Kambodscha, das in 2004 nur Waren aus 277 Zollgruppen in die USA exportierte, könnte der Ausschluss aus der zollfreien Behandlung zu 100% gelten.

Die offizielle Begründung für den 3%igen Ausschluss ist, dass dieser „sensible Produkte“ betreffe. Mit anderen Worten: Während die USA den Entwicklungsländern Vorträge über die Notwendigkeit halten, die Schmerzen einer raschen Anpassung an die Liberalisierung auf sich zu nehmen, weigern sie sich, dasselbe zu tun. (Tatsächlich hatten sie bereits mehr als elf Jahre Zeit, sich an den freien Handel mit Textilien anzupassen.) Das wahre Problem ist jedoch noch viel schlimmer, denn der 3%ige Ausschluss weckt das Schreckgespenst einer hassenswerten Politik des Divide et impera – da die Entwicklungsländer gefordert sind, miteinander zu konkurrieren, um sicherzustellen, dass Amerika nicht ihre jeweiligen lebenswichtigen Produkte nach der 3-%-Regel ausschließt. Das gesamte Ausschlussverfahren unterminiert schlicht und einfach das multilaterale Handelssystem.

Tatsächlich mag hinter dem 97-%-Vorschlag sogar ein weiteres verstecktes Ziel stehen. Auf dem Treffen der Welthandelsorganisation WTO in Cancun im Jahre 2003 hielten die Entwicklungsländer zusammen und blockierten die Bemühungen zum Abschluss einer Handelsvereinbarung, die fast ebenso unfair war wie die vorherige Uruguay-Runde. Jene hatte die Lage der ärmsten Länder tatsächlich verschlechtert. Es war also zwingend erforderlich, diese Einheit zu zerstören. Amerikas Strategie bilateraler Handelsverträge zielte genau darauf ab, aber es konnten dafür nur ein paar Länder gewonnen werden, die einen Bruchteil des Welthandels repräsentierten. Die 97-%Formel hält die Chance offen, diese Uneinigkeit in die WTO selbst auszuweiten.

Die USA hatten bereits einen gewissen Erfolg dabei, die Armen gegeneinander auszuspielen. Der bevorzugte Marktzugang für afrikanische Länder nach dem African Growth and Opportunity Act (AGOA) und weitere, neuere Initiativen scheinen im Wesentlichen auf die Umleitung des Handels zu zielen – man nimmt einigen armen Ländern ihren Handelsanteil weg und gibt ihn anderen. Bangladeshs Anteil am US-Bekleidungsmarkt beispielweise ist von 4,6% (2001) auf 3,9% (2004) zurückgegangen. Während desselben Zeitraums stieg der Marktanteil der AGOA-Länder am US-Bekleidungssektor von 1,6% auf 2,6% – und er dürfte weiter steigen, wenn die AGOA-Länder beginnen, den zollfreien Marktzugang voll auszunutzen.

AGOA hatte ein festgelegtes Ablaufdatum; falls der zollfreie Marktzugang für weniger entwickelte afrikanische Länder jedoch – wie in Hongkong vereinbart – zur Dauereinrichtung wird, dann werden die armen Länder Asiens weitere Marktanteile in den USA verlieren. Die WTO soll derartige Vereinbarungen zur Umleitung des Handels eigentlich verhindern, bisher allerdings war noch keine derartige Klage erfolgreich.

Doch selbst wenn Amerika Erfolg dabei haben sollte, die Entwicklungsländer zu entzweien, wird es möglicherweise andernorts zu einem gewissen Maß an Einigkeit inspirieren. Sowohl diejenigen, die sich der Handelsliberalisierung innerhalb eines multilateralen Systems verschrieben haben, als auch jene, die sich um Hilfe für die Entwicklungsländer bemühen, werden Amerikas neue Strategie mit Abscheu betrachten.

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