3

Een babystap op weg naar een bankenunie

BRUSSEL – Aan het begin van de financiële crisis werd gezegd dat banken, in de bondige terminologie van Charles Goodhart, “een internationaal leven leiden, maar een nationale dood sterven.” Destijds (2008-2009) moesten grote internationale banken, als ze in de problemen kwamen, worden gered door de regeringen van hun landen van herkomst. Maar het probleem in Europa is nu precies het omgekeerde: banken zijn “nationaal bij leven, maar Europees in de dood.”

In Spanje hebben de plaatselijke spaarbanken (cajas) bijvoorbeeld een buitensporige bloei van de vastgoedmarkt gefinancierd. Toen die markt instortte, dreigden de verliezen de draagkracht van de Spaanse staat te boven te gaan en werd het probleem Europees, omdat het het overleven van de euro bedreigde.

Het Spaanse geval is symptomatisch voor een breder probleem. Nationale toezichthouders hebben altijd de neiging problemen in eigen land te bagatelliseren. Hun instinct (en hun bureaucratische belang) is gelegen in de verdediging van hun 'nationale kampioenen' in het buitenland.

Maar hun verzet tegen het onderkennen van problemen in eigen land gaat zelfs nog verder. Tot voor kort hebben de Spaanse autoriteiten staande gehouden dat de problemen in de vastgoedsector van hun land van tijdelijke aard waren. Het erkennen van de waarheid zou hebben betekend dat ze hadden moeten toegeven jarenlang de opbouw van een zeepbel in de bouwsector over het hoofd te hebben gezien, die nu het hele land met een bankroet bedreigt.

In het geval van Ierland was de situatie aanvankelijk niet heel anders. Toen de problemen de kop opstaken, beweerde de minister van Financiën aanvankelijk dat het land “de goedkoopste reddingsactie voor de bankensector ooit” zou uitvoeren.

Gezien de voorspelbare neiging van de nationale toezichthouders om problemen in eigen land niet te onderkennen, leek het normaal dat de kosten van het saneren van insolvabele banken ook door de nationale staten zouden worden gedragen. Het leek dus zinvol dat zelfs in de eurozone het toezicht op de banken grotendeels van nationale aard zou blijven. De recent opgerichte Europese Banken Autoriteit heeft slechts beperkte bevoegdheden tegenover de nationale toezichthouders, wier dagelijkse werk vooral door nationale overwegingen wordt geleid.

Maar in de praktijk is gebleken dat deze aanpak niet houdbaar is. Problemen kunnen op nationaal niveau ontstaan, maar door de monetaire unie bedreigen ze al snel de stabiliteit van het bankenstelsel van de hele eurozone.

Op hun top in juni hebben de Europese leiders eindelijk de noodzaak ingezien van het rechtzetten van deze situatie, door de verantwoordelijkheid voor het bankentoezicht in de eurozone over te dragen aan de Europese Centrale Bank (ECB). Omdat de financiëke integratie binnen de monetaire unie bijzonder sterk is, lag het voor de hand de ECB die taak toe te bedelen.

Bovendien draagt de ECB nu ook al de facto de verantwoordelijkheid voor de stabiliteit van het bankenstelsel van de eurozone. Maar tot nu toe heeft de bank enorme bedragen moeten lenen aan individuele banken, zonder in staat te zijn geweest hun gezondheid te beoordelen, omdat al die informatie in handen was van de nationale autoriteiten die daar zeer spaarzaam mee omsprongen en doorgaans problemen bleven ontkennen tot het te laat was.

Het in handen geven van de teugels aan de ECB zou ook helpen het sluipende desintegratieproces een halt toe te roepen, dat niet publiekelijk zichtbaar maar wél zeer reëel is. Vraag het maar aan een van de grote internationale banken die hun hoofdkwartier hebben in financieel noodlijdende lidstaten van de eurozone.

Neem het geval van een bank met een hoofdkantoor in Italië, maar met een belangrijke dochteronderneming in Duitsland. De Duitse activiteiten leveren uiteraard meer geld op (omdat de besparingen in Duitsland gemiddeld veel hoger zijn dan de beleggingen). De moederbank zou deze fondsen graag gebruiken om de liquiditeit van het bankconcern te versterken. Maar de Duitse toezichthouder beschouwt Italië als een risico en verzet zich dus tegen een overdracht van de fondsen.

De toezichthouder van het thuisland (Italië) heeft een tegenovergesteld belang. Die zou graag zien dat de 'interne kapitaalmarkt' zo goed mogelijk zou functioneren. Ook in dit geval is het zinvol als de ECB kan optreden als neutrale 'arbiter' met betrekking tot deze tegengestelde belangen.

Maar door de ECB de leiding te geven over het toezicht op de banken, kun je wel het ene probleem oplossen, maar creëer je meteen ook een ander: kunnen de nationale autoriteiten dan nog wel verantwoordelijk worden gesteld voor het redden van de banken waarover zij het toezicht kwijt zijn geraakt?

De economische (en politieke) logica vereist dat de eurozone nu snel ook een gemeenschappelijk reddingsfonds voor de banken krijgt. Officieel is dit nog niet erkend. Maar dat is dikwijls de manier waarop de Europese integratie voortschrijdt: een onvolledige stap op het ene gebied vergt even later andere stappen op verwante terreinen.

Deze geleidelijke aanpak heeft in het verleden goed gewerkt; de huidige Europese Unie is eruit voortgekomen. Maar een financiële crisis geeft beleidsmakers niet de tijd die zij ooit hebben gehad om aan hun kiezers uit te leggen waarom de ene stap noodzakelijkerwijs op de andere moet volgen. Ze zullen veel sneller moeten lopen om de euro te redden.

Vertaling: Menno Grootveld