Wednesday, July 30, 2014
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Checks and Balances in einer EU-Verfassung

Es herrscht breiter Konsens darüber, dass die EU von einer weitergehenden Zentralisierung im Bereich der inneren Sicherheit und mancher Aspekte der Außen- und Verteidigungspolitik profitieren würde. Aus der letzten Eurobarometer-Umfrage aus dem Jahre 2001 geht hervor, dass 73 % der EU-Bürger eine gemeinsame Verteidigungs- und Sicherheitspolitik befürworten und dass zwei Drittel der Europäer der Meinung sind, die EU sollte sich auf eine gemeinsame Außenpolitik verständigen. Diese starke Unterstützung für Zentralisierung in den erwähnten Bereichen steht jedoch im Gegensatz zu der noch immer verhaltenen Zustimmung zur EU als Ganzes: Lediglich 48 % der EU-Bürger befürworten die EU-Mitgliedschaft ihres jeweiligen Landes.

Verfügt die EU jedoch über die für die Integration in diesen Bereichen notwendigen Institutionen? Das ist wohl eine der schwierigsten, aber auch wichtigsten Fragen, der man sich bei dem im März beginnenden EU-Konvent zu widmen haben wird, wo Fragen der Europäischen Verfassung auf der Tagesordnung stehen.

In anderen Bereichen war Europäische Integration immer weit mehr, als nur die Koordination politischer Strategien. Mit der Übertragung von Machtbefugnissen der einzelnen EU-Mitglieder an zentrale Stellen war immer auch die Bildung neuer Institutionen verbunden, die speziell auf den Bereich zugeschnitten waren, dessen Integration man vorantreiben wollte. Ein bemerkenswertes Charakteristikum dieses Integrationsprozesses ist, dass bislang wichtige Aspekte hinsichtlich Verantwortlichkeit und Kontrolle gewahrt blieben.

Es ist jedoch auch wichtig zu verstehen, wie diese Verantwortlichkeit für Entscheidungen der EU gewahrt werden konnte und wie sich diese von der normalen politischen Verantwortlichkeit in einer repräsentativen Demokratie unterscheidet. In einer solchen sind Wahlen das ultimative Instrument, um Politiker zur Rechenschaft zu ziehen. Bürger delegieren ihre Entscheidungen an ihre Vertreter (Regierungen, Gesetzgeber). Wenn nun die Bürger mit den von ihren Vertretern getroffenen Entscheidungen nicht einverstanden sind, wird dieses Vertrauen nicht erneuert. Die vorherige Mehrheit verliert die Wahlen und wird durch eine neue Regierung oder eine neue parlamentarische Mehrheit ersetzt.

Dieser Mechanismus kann in der EU nicht funktionieren, zumindest nicht mit der momentanen Verfassung der EU. Im EU-Rat sind die Regierungen die wichtigsten Entscheidungsträger. Diese Regierungen sind jedoch ihren Bürgern im eigenen Land verantwortlich und werden in nationalen Wahlen vor allem für ihre Performance zu Hause beurteilt, und nicht für ihre Entscheidungen in der EU. Die Mitglieder anderer Entscheidungsinstitutionen der EU, wie der Europäischen Zentralbank oder der Kommission werden ernannt und nicht gewählt.

Statt dessen wurde die Verantwortlichkeit in der EU durch bürokratische und nicht politische Kontrollmechanismen erreicht. Die Übertragung von Machtbefugnissen an eine EU-Institution ist generell mit einer klaren operativen Definition der politischen Ziele verbunden.

Die Entscheidungsträger in der EU (die EZB, die Kommission, die Ratsmehrheit) verfolgen im Allgemeinen eng eingegrenzte ``Missionen'', wie Preisstabilität, die Etablierung des Binnenmarktes und die Preisstabilität bei landwirtschaftlichen Produkten. Daraus ergeben sich zwei Vorteile: Die Kompetenzen der EU-Entscheidungsträger werden eingegrenzt und der Missbrauch bei der Übertragung von Machtbefugnissen wird verhindert. Darüber hinaus bleiben dadurch auch Verantwortlichkeit und Kontrolle nach der Übertragung gewährleistet.

Das Europäische Parlament, die Medien und der Rat können die Art und Weise, wie diese Entscheidungsgewalt genutzt wird, gutheißen oder nicht. Da die Entscheidungsträger der EU nur mit einem eng begrenzten Mandat ausgestattet sind und ihre Entscheidungen auch oftmals durch formale Kriterien von außen beeinflusst werden, können sie für ihr Tun trotz des Fehlens von Wahlen verantwortlich gemacht werden.

Diese bürokratischen Kontrollmechanismen haben (bislang) in der EU gut funktioniert. Man kann sie auch erfolgreich auf die innere Sicherheit anwenden, wo eine präzise Mission für die Entscheidungsträger der EU unter Einbindung der Kommission und der Ausarbeitung entsprechender Richtlinien zur Erreichung klar definierter operativer Ziele, formuliert werden kann.

Auf andere Bereiche, in denen eine weitergehende Zentralisierung dringend geboten ist, wie in der Außen- und Verteidigungspolitik, können diese bürokratischen Kontrollmechanismen jedoch nicht angewandt werden. Welches Mandat könnte man ich Bereich der Außenpolitik formulieren? Das einzig vorstellbare Mandat wäre die Verfolgung gemeinsamer Interessen der EU.

Was heißt das jedoch in der Praxis? Wenn ein Mandat so ungenau formuliert ist, dass es zu viel Handlungsspielraum für individuelle Beurteilungen zuläßt, gibt es nur eine Möglichkeit Entscheidungsträger zur Rechenschaft zu ziehen, nämlich durch demokratische Wahlen. Nur die Bürger können beurteilen, ob die politischen Entscheidungen ihrem Willen entsprechen oder nicht. Unglücklicherweise gibt es dieses Instrument der politischen Willensbildung auf EU-Ebene noch nicht, oder zumindest nicht in ausgereifter Form.

Selbstverständlich ist eine begrenzte Kooperation im Außen- und Verteidigungsbereich durch zwischenstaatliche Koordination dennoch möglich. Diese Kooperationen sollte man so weit wie möglich nutzen. Dennoch sollten wir uns darüber im Klaren sein, dass uns diese Formen der Zusammenarbeit nicht sehr viel weiterbringen werden.

Ein Grund dafür ist, dass sowohl die Verteidigungs- als auch die Außenpolitik auf einem funktionierenden bürokratischen Apparat aufbauen (einem diplomatischen Corps, dem Militär). Wie soll der Rat die Kontrolle über diese Bürokratien übernehmen? Traditionellerweise ist ja die Kommission und nicht der Rat der bürokratische Arm der EU. Die Entwicklung eines Beamtenapparates für die gemeinsame Außenpolitik wäre ein erster Schritt in Richtung einer effektiven europäischen Außenpolitik.

In diesem Bereich konkurriert aber die Kommission mit den jeweiligen nationalen Bürokratien. In der gemeinsamen Außenpolitik scheint es mit der Nutzung der traditionellen vertikalen Verbindungen zwischen der Kommission und den nationalen Beamtenapparaten, die, wenn es um nationale politische Fragen ging, so gut funktioniert hatten, nicht zu klappen.

So befinden wir uns in einem tiefen Dilemma. Europa befindet sich nun in einer Situation, in der es stark von der Zentralisierung der Außen- und Verteidigungspolitik profitieren würde. In diesen Bereichen können jedoch bürokratische Kontrollmechanismen nicht funktionieren. Um die Politik in diesen Bereichen zu vereinheitlichen, müsste es drastische Veränderungen der politischen Verfassung der EU geben.

Europa brauchte politische Institutionen, die eher einer Föderation, als einer Konföderation von Staaten entsprechen. Es ist kein Zufall, dass sich Länder in der Geschichte immer dann vereinigten, wenn Bedrohungen von außen oder ein gemeinsamer Feind die Vereinheitlichung der Verteidigungs- und Außenpolitik nützlich erscheinen ließen. Ist Europa aber in der Lage die politische Integration in der Zeit der Osterweiterung voranzutreiben?

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