Woman in Burma selling fruit Woman in Burma selling fruit/Pixabay

The Year Ahead 2016

反思制裁

新加坡—如今,联合国安理会所采取的制裁措施比历史上任何时候都要多。20世纪90年代期间,最大制裁措施数量为八起;21世纪第一个十年的最高值为12;如今则为16。这些总数尚不包括欧盟和美国所实施的制裁。若将后两者包括进来,你也许会认为制裁已经证明成为促进国际和平与安全的非常有效的工具。不幸的是,事实绝非如此。

事实上,学术研究表明制裁的成功非常有限。日内瓦研究所(Graduate Institute in Geneva)的托马斯·比尔斯特克(Thomas Biersteker)估算,制裁起作用的情况只占20%左右。牛津大学的亚当·罗伯茨(Adam Roberts)认为,“几乎没有可以明确认定为成功的制裁,除非你将其他因素合在一起考虑会有一些。”比如,美国和欧盟对缅甸的制裁也许促进了该国决定开放经济、采取渐进式政治改革,但也许害怕过度依赖中国才是更重要的因素。

但制裁机制的潜在问题远不仅限于无效性。有证据表明制裁可能适得其反,比如,制裁目标可以通过控制被禁商品的黑市中饱私囊。以海地为例,1993—1994年该国遭遇石油禁运期间,军政府为黑市石油贸易提供出入与之相邻的多米尼加边境的便利。

当制裁目标国有强烈的报复立场时,风险会进一步放大,因为受影响政区可能反对领导人实施制裁。当美国和欧盟因为俄罗斯入侵克里米亚而对俄实施制裁时,俄罗斯反制以禁止从西欧国家进口食品,这导致布鲁塞尔和其他各地农民示威反对价格下跌

但是,即使制裁根本无法形成预期影响,它们常常仍然会继续实施。一个原因是,一旦采取了制裁,联合国安理会五大常任理事国可以“逆向否决”取消实施的决议。因此,尽管决策机制需要受到定期评估,但只要有一个常任理事国决心维持制裁,它就无法取消。

20世纪90年代美国所支持的对伊拉克制裁便是如此。制裁不但对萨达姆及其政权(制裁的目标)造成了严重影响,也——同样也是更重要地——让无数无辜人民蒙受痛苦。芝加哥罗雅拉大学(Loyola University)的乔伊·戈登(Joy Gordon)估算,该制裁导致了670,000—880,000起额外儿童死亡。

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平心而论,国际社会认识到制裁给伊拉克带来的痛苦,试图让制裁定向化、“智能”化。但今天的定向制裁是否真的比以前的全面制裁更有效仍不清楚。戈登指出,黑市贸易仍然能够规避军备和石油禁运。此外,针对特定行业的制裁可能伤及总体经济,损害普通公民的生计和福利,尽管这些后果常常被忽视。

针对特定个人的制裁,比如资产冻结和旅行禁令,能够更好地避免广泛的附带伤害。但无辜者可能会“误中”,出现在制裁名单中,尽管由于受影响者不断提起诉讼,分辨目标的程序已经有了改进。

当然,制裁确实达到了一定目的。哥伦比亚大学的迈克尔·多伊尔(Michael Doyle)指出,“如果不作为或动用武力等其他方案更加糟糕——有时确实如此,那么制裁就是有道理的。不作为可能意味着容忍侵犯人权或者……只是存粹的口头批判(‘动动嘴皮子’)。至于动用武力,一些侵犯人权的行为还不值得如此大动干戈,并且常常造成更大的人身和物质伤害”。

当领导人过于依赖制裁时,就会有问题。哈佛大学的约翰·鲁吉(John Ruggie)言简意赅地说明了这个问题:“制裁时强力外交的工具——除非决策者忘记了外交部分。”事实上,通常的情况是,领导人不愿或不能及时采取措施追求真正的政治参与,而使用制裁作为捷径。

哈佛大学的肯尼斯·罗格夫(Kenneth Rogoff)指出,“制裁的效果常常非常令人失望——以至于许多学者认为这类措施之所以实施,常常是为了让政府向国内群众表明它在‘做些什么’。”美国对古巴的严厉制裁显然属于这一范畴,对古巴的制裁既廉价,又无效(事实上它们推迟了古巴改革)。

不幸的是,总体而言,正确实施制裁的目标不如实施制裁那么紧迫。但是,考虑到制裁的破坏效果,我们需要新方法。毕竟,公共政策应该以证据而不是直觉和情绪为指导。而证据表明,为了实现成功、避免意料外的后果,仔细调整制裁必须与政治参与齐头并进。

实施制裁也许感觉良好。但如果它们确实要成为好事,我们必须改进它的使用方法。

http://prosyn.org/wCqfbr2/zh;

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