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Doing Business gehört abgeschafft

NEU-DELHI – Der Index Doing Business der Weltbank war schon seit seiner Einführung im Jahr 2003 konzeptionell und operativ suspekt, doch erst jüngst haben auch etablierte Ökonomen begonnen, ihn zu kritisieren. Obwohl das jüngste Eingeständnis einiger der Probleme durch die Bank selbst begrüßenswert ist, hat der Index den Entwicklungsländern bereits enorme Probleme bereitet und sollte abgeschafft werden.

Die Bank war aufgrund von „Unregelmäßigkeiten“ bei den Indexdaten bereits gezwungen, die Veröffentlichung des Index auszusetzen. Das jüngste Bohei betrifft jetzt eine direkte Verfälschung von Daten. Anscheinend wurden Daten aus vier Ländern – Aserbaidschan, China, Saudi-Arabien und den Vereinigten Arabischen Emiraten – in unangemessener Weise verändert, und zwar zumindest für die Jahre 2017 und 2019 (was also die Berichte von Doing Business der Jahre 2018 und 2020 berührt). Womöglich hat es noch weitere Unregelmäßigkeiten gegeben. Die Bank hat eine „systematische Überprüfung“ der Daten der letzten fünf Jahre begonnen, eine unabhängige Prüfung des Verfahrens eingeleitet und zugesagt, die Daten der am stärksten betroffenen Länder zu korrigieren.

Doch ist dies, verblichen mit all den anderen den Index betreffenden Problemen, eine untergeordnete Frage. Der damalige Chefökonom der Bank Paul Romer hat in seiner beißenden Kritik des Tools aus dem Jahre 2018 einige dieser Probleme herausgestellt. Laut Romer resultierten die meisten Änderungen an Länder-Rankings während der vorherigen vier Jahre aus wiederholten methodologischen Änderungen, die der politischen Orientierung der nationalen Regierungen größeres Gewicht verliehen.

Insbesondere sagte Romer, dass die Daten für Chile anscheinend manipuliert worden seien, um zu zeigen, dass sich das Geschäftsumfeld des Landes unter seiner linksgerichteten Regierung verschlechtert hätte. Chiles Gesamtranking schwankte zwischen 2006 und 2017, als sich der Sozialist Michelle Bachelet und der Konservative Sebastián Piñera als Präsidenten abwechselten, zwischen dem 25. und 57. Platz.

Unter Bachelet verschlechterte sich Chiles Ranking kontinuierlich, während es sich unter Piñera kontinuierlich verbesserte. Romer äußerte sogar „eine persönliche Entschuldigung gegenüber Chile und gegenüber jedem anderen Land, wo wir einen falschen Eindruck vermittelt haben“. Er legte nahe, dass die Bank die Rankings des Landes aus politischen Gründen manipuliert habe, aber war später gezwungen, diesen Vorwurf zurückzunehmen, und trat zwei Wochen später von seinem Amt zurück.

Justin Sandefur und Divyanshi Wadhwa vom Center for Global Development haben die offiziellen Doing Business-Rankings mit von ihnen selbst erstellten Rankings der Jahre 2006 bis 2018 verglichen, die auf einer konstanten Stichprobe an Ländern und einer einheitlichen Methodologie beruhten. Sie stellten fest, dass die Verschlechterung von Chiles Ranking während der Präsidentschaften von Bachelet und ihre Verbesserung unter Piñera komplett aus methodologischer Flickschusterei herrührten. Chiles Gesetze und Politik veränderten sich kaum.

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Wie bei allen länderübergreifenden Vergleichen konzentrieren sich diejenigen, die Doing Business folgen, auf den Rang eines Landes statt auf den Indexwert, und die Einstufungen erhalten jedes Jahr enorme mediale Aufmerksamkeit. Selbst Wissenschaftler haben die Rankings (fälschlicherweise) als Indikatoren für die Freundlichkeit der Regierungen gegenüber privaten Investitionen herangezogen. Infolgedessen bemühen sich die Regierungen in der Hoffnung, mehr ausländische Investitionen anzulocken und ihre innenpolitische Glaubwürdigkeit zu stärken, das Ranking ihres Landes zu verbessern.

Zur Manipulation des Systems haben die Politiker manchmal auf verzweifelte (und effektive) Maßnahmen zurückgegriffen. Besonders berüchtigt ist der Fall der indischen Regierung, die die Regulierungsbestimmungen leicht veränderte, um den Indexwert ihres Landes zu verbessern. Dies ermöglichte Indien einen dramatischen Aufstieg in den Rankings vom 142. Platz im Jahr 2015 auf den 63. Platz im Jahr 2020.

Doch um es noch einmal zu sagen: Der Aufstieg Indiens beruhte weitgehend auf methodologischen Anpassungen sowie auf Ranking-Veränderungen, die durch kleine Unterschiede bei den Werten ähnlicher Ländern verursacht wurden. Ironischerweise verbesserte sich Indiens Ranking, obwohl seine Investitionsrate (als Anteil vom BIP) kontinuierlich von 40% im Jahr 2010 auf rund 30% im Jahr 2019 zurückging.

Wie konnte der Doing Business-Index in diesen beiden Fällen so verkehrt liegen? Zwar können, wenn die Bank den Index berechnet – sei es aufgrund der ideologischen Neigungen der Bankmitarbeiter oder der Notwendigkeit, große, finanziell bedeutsame Länder zu besänftigen – potenziell starke Interessenkonflikte auftreten. Doch das größte Problem des Index ist sein grundlegend fehlerhaftes Design.

Der Index soll das Gesamt-Geschäftsumfeld eines Landes messen, aber in Wahrheit deckt er (außer für die steuerliche Kennzahl, die die Steuern als Anteil vom Bruttogewinn ausweist) nur die staatliche Regulierung ab. Er lässt einige die Unternehmen betreffende Regeln außen vor, so etwa Finanz- und Umweltbestimmungen und Regeln zum geistigen Eigentum. Wichtiger noch ist, dass der Index einige für Unternehmen oder Anleger bedeutsame Aspekte des Geschäftsumfeldes gar nicht misst, darunter die gesamtwirtschaftliche Lage, die makroökonomische Politik, die Beschäftigung, Verbrechen, Korruption, politische Stabilität, Konsum, Ungleichheit und Armut.

Darüber hinaus konzentriert sich der Index komplett auf die „Einfachheit“, mit der sich Geschäfte tätigen lassen, und auf die Kosten der Regulierung für die Unternehmen. Die Vorteile der Regulierung, und ob sie ein besseres Gesamt-Geschäftsumfeld erzeugt, lässt er völlig außer Acht. In ähnlicher Weise betrachtet Doing Business Steuern nur als Kosten und nicht als Einnahmequelle, die genutzt werden kann, um wichtige wirtschaftliche Vorteile wie eine moderne Infrastruktur und eine gut ausgebildete Erwerbsbevölkerung hervorzubringen.

Die allgemeine Stoßrichtung von Doing Business ist daher regulierungsfeindlich: Je weniger Regeln ein Land hat, desto besser schneidet es im Index ab. Die Berücksichtigung des Steuersatzes in die zugrundeliegenden Indikatoren ist derart haarsträubend, dass zwei von der Weltbank in Auftrag gegebene unabhängige Bewertungen empfahlen, von ihr abzusehen.

Wie Isabel Ortiz und Leo Baunach angemerkt haben, „untergräbt“ der Index faktisch den „sozialen Fortschritt und fördert Ungleichheit“. Dies liegt daran, dass er „Länder ermutigt hat, sich am ‚Deregulierungserlebnis‘ zu beteiligen, das Verringerungen beim Arbeitnehmerschutz, geringere Sozialversicherungsbeiträge (die als ‚Arbeitssteuer‘ bezeichnet werden) und eine geringere Besteuerung der Unternehmen umfasst.“

Ortiz und Baunach argumentieren zu Recht, dass es Zeit ist, die Veröffentlichung von Doing Business einzustellen. Und die Weltbank schuldet den Entwicklungsländern Reue für all den Schaden, den dieses irreführende und problematische Tool bereits angerichtet hat.

Aus dem Englischen von Jan Doolan

https://prosyn.org/HzagLDcde