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Eine Brexit-Strategie für eine schwache britische Regierung

OXFORD – Die britische Premierministerin Theresa May versucht derzeit, nach einer Wahl, bei der ihre Konservative Partei ihre Parlamentsmehrheit verloren hat, eine neue Regierung zu bilden. Zugleich weiß sie, dass es für sie innerhalb von wenigen Tagen bei den Verhandlungen über den britischen Austritt aus der Europäischen Union ans Eingemachte gehen muss. Die Vorbereitungen für die Brexit-Verhandlungen laufen schon länger; bislang jedoch wurden sie durch drei elementare Verhandlungsfehler beeinträchtigt. Und jetzt müssen sie mit der Tatsache klarkommen, dass das Handlungsmandat der britischen Regierung schwer in Mitleidenschaft gezogen wurde.

Der erste klassische Fehler, den die britische Regierung bisher macht, ist, sich vorzustellen, dass sie in die Schlacht zieht. Gemäß dieser Sichtweise müssen die Verhandlungsführer ihre wahren Pläne oder Absichten verschleiern, während sie darauf hinarbeiten, eine dominante Position zu erzielen, um letztlich ihre Gegner zu besiegen. Nimmt man dann noch ein paar ausgeklügelte Täuschungsmanöver dazu, so wirkt das Ganze wie eine Vorbereitung auf die Landung in der Normandie am D-Day.

Aber der Brexit ist kein D-Day. Statt zu versuchen, seine Feinde zu besiegen, versucht das Vereinigte Königreich, beiderseitig vorteilhafte Beziehungen zu Ländern aufrechtzuerhalten, von denen es sich geografisch nicht lösen kann – und von denen es sich auch anderweitig nicht abwenden kann, weil es sich das nicht leisten kann. Es sollte daher seine Pläne nicht weiter geheim halten, und es sollte mit Sicherheit keine Eskalationspolitik am Rande des Abgrunds betreiben, wie sie sich beispielhaft Mays Schlachtruf „Kein Deal ist besser als ein schlechter Deal!“ offenbart.

Stattdessen muss das Vereinigte Königreich einen Prozess der Zusammenarbeit vorantreiben, bei dem es primär um das gemeinsame Lösen von Problemen geht. Die Verhandlungen sollten sich darauf konzentrieren, dass beide Seiten möglichst gut aus der Sache herauskommen; dies schließt auch das maßgeschneiderte Freihandelsabkommen zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU ein, das May schließen möchte. Fairness, Offenheit und Transparenz sind unverzichtbar, um es beiden Seiten zu ermöglichen, die potenziellen Vorteile präzise und effizient einzuschätzen und den privaten Sektor und andere Parteien in die Lage zu versetzen, innovative Lösungen beizusteuern.

Der zweite klassische Verhandlungsfehler besteht darin, sich ausschließlich auf die eigenen Interessen zu konzentrieren. Wirksame Verhandlungen erfordern ein tiefgreifendes Verständnis der Interessen, Prioritäten und Zwänge der anderen Seite. Was haben die anderen jeweils zu gewinnen oder zu verlieren? Wo können sie sich einen Kompromiss nicht leisten? Was würde ihre Fähigkeit beeinträchtigen, eine Einigung zu erreichen?

Zum Beispiel haben sowohl das Vereinigte Königreich als auch die EU Kapazitätsengpässe. Die Briten sind dabei, schnellstmöglich ein Team für die Handelsverhandlungen zusammenzuzimmern. Und die EU steckt bereits in Verhandlungen über rund zehn Freihandelsabkommen mit unterschiedlichsten Beteiligten, vom Golf-Kooperationsrat bis hin zu den USA. Die europäischen Regierungen müssen zudem bereits fünf andere, schon geschlossene Freihandelsabkommen (mit Kanada, Singapur, Vietnam, Westafrika und Ostafrika) umsetzen.

Das Vereinigte Königreich denkt, dass es sich hier aufgrund des Umfangs, der Tiefe und der Bedeutung seiner Wirtschaftsbeziehung zur EU vordrängen kann. Doch wenn das geschieht, könnte die EU einer Gegenreaktion derjenigen ausgesetzt sein, die bereits Schlange stehen. Tatsächlich wird die EU während der gesamten Brexit-Verhandlungen die Botschaften berücksichtigen müssen, die sie dabei an ihre anderen Verhandlungspartner aussendet. Wenn das Vereinigte Königreich zu einer Einigung beitragen will, von der beide Seiten profitieren, muss seine Strategie dies berücksichtigen. Und dasselbe gilt für die übrigen Sachzwänge, denen die EU und ihre Mitgliedstaaten möglicherweise ausgesetzt sind.

Der dritte Fehler besteht darin, unrealistische Erwartungen zu schüren. Die Brexit-Gespräche werden unzweifelhaft lang und schwierig werden – umso mehr, wenn Bürger, Unternehmen oder die Verhandlungsführer selbst den Mut verlieren, nachdem überzogene Erwartungen nicht erfüllt wurden.

Möglicherweise am wichtigsten ist dürfte es sein, die zeitlichen Erwartungen zu steuern. Das Vereinigte Königreich hofft, innerhalb des zur Verfügung stehenden Verhandlungsfensters von zwei Jahren ein maßgeschneidertes Freihandelsabkommen abzuschließen. Doch vergleichbare Verhandlungen mit anderen wichtigen EU-Partnern wie Japan und Kanada haben 9-10 Jahre gedauert. Und sie wurden Schritt für Schritt erarbeitet und nicht auf einen Schlag.

Man betrachte etwa das EU-Freihandelsabkommen mit Kanada, das 2004 mit der Festlegung eines Verhandlungsrahmens begann. Fast neun Jahre später, 2013, wurde eine „Grundsatzvereinbarung“ erreicht. Das eigentliche Abkommen wurde im vergangenen September geschlossen. Dann begann der Prozess der Billigung durch die europäischen Institutionen, mit der letztlichen Zustimmung des Europäischen Parlaments im Februar. Und der Prozess ist nach wie vor nicht abgeschlossen: Einige Elemente der Vereinbarung müssen immer noch durch nationale Parlamente ratifiziert werden.

Dies legt nahe, dass das Vereinigte Königreich innerhalb der Zweijahresfrist bestenfalls einen Rahmenvertrag mit der EU wird abschließen können. Eine endgültige Übereinkunft zu erzielen wird fast mit Sicherheit viel länger dauern, nicht zuletzt, weil Teile davon der Ratifizierung durch die einzelnen Mitgliedstaaten bedürfen werden. Die britische Regierung sollte dies der Öffentlichkeit offen und eindeutig sagen.

In der Zwischenzeit muss sich das Vereinigte Königreich mit aller Kraft bemühen, eine Übergangsvereinbarung mit der EU zu schließen. Rund 40% der britischen Exporte gehen in die EU, und die britischen Fabriken sind stark darauf angewiesen, dass Waren schnell die europäischen Grenzen überqueren – egal, ob Vieh aus Irland oder Kurbelwellen aus Deutschland.

Kurz gesagt: Das Vereinigte Königreich kann es sich nicht leisten, dass der reibungslose Verkehr über die Grenzen aufhört – nicht mal vorübergehend, während es auf den Abschluss einer endgültigen Vereinbarung wartet. Und mit Sicherheit kann es sich nicht leisten, dass er langfristig aufhört, was vermutlich der Fall wäre, wenn innerhalb der vorgegebenen zwei Jahre keine Einigung erzielt würde. Tatsächlich untergräbt Mays Drohung, dass kein Deal besser sei als ein schlechter Deal, nicht nur den Verhandlungsprozess; sie ist schlicht falsch.

Wenn es keine Einigung gäbe, würde das vermutlich eine Rückkehr zu den Standardregeln der Welthandelsorganisation (WTO) bedeuten. Dies würde einen Zoll von 14,4% für den britischen Landwirtschaftssektor bedeuten, der ohnehin schon unter der mangelnden finanziellen Unterstützung durch die europäische Gemeinsame Agrarpolitik leiden wird. Die britischen Milchproduktexporte würden mit einem durchschnittlichen Zoll von 40% belegt.

Was Dienstleistungen angeht – den größten Sektor der britischen Volkswirtschaft –, so sind die Exportregeln der WTO rund 20 Jahre alt und beklagenswert veraltet. Um einen Eindruck davon zu erhalten, wie wenig begehrenswert diese Regeln wären, sollte man sich vor Augen führen, dass von den 164 WTO-Mitgliedsstaaten alle bis auf sechs entweder ein Freihandelsabkommen mit der EU geschlossen haben oder darauf hinarbeiten.

May hat die jüngste Wahl angesetzt, weil sie ein stärkeres Mandat zum Aushandeln einer für das Land günstigen Einigung wollte. Sie hat es nicht bekommen. Eine Einigung zu erzielen wird nun mehr denn je eine konstruktive, nach außen blickende, realistische Verhandlungsstrategie erfordern.

Aus dem Englischen von Jan Doolan