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La stratégie de Brexit d’un gouvernement britannique affaibli

OXFORD – À l’heure où Theresa May cherche à former un nouveau gouvernement, à l’issue d’une élection qui a vu le Parti conservateur perdre sa majorité parlementaire, la Première ministre sait qu’il lui faudra également se pencher dans quelques jours sur les détails de la sortie du Royaume-Uni hors de l’Union européenne. Initiée depuis un certain temps déjà, la préparation des négociations sur le Brexit se trouve jusqu’à présent perturbée par trois erreurs typiques en matière de pourparlers, sachant par ailleurs qu’il va désormais falloir composer avec la réalité d’un mandat gouvernemental britannique sévèrement endommagé.

La première erreur commise a consisté pour le gouvernement britannique à considérer qu’il se lançait dans une bataille. Lorsque tel est l’état d’esprit, il incombe aux négociateurs de dissimuler leurs véritables projets ou intentions, l’objectif consistant à se positionner de manière dominante pour finalement vaincre l’ennemi. Ajoutez-y quelques manœuvres de tromperie, et c’est comme si nous préparions le débarquement en Normandie.

Or, le Brexit n’est pas le D-Day. Il ne s’agit pas pour le Royaume-Uni de vaincre un ennemi, mais d’œuvrer pour la préservation de relations mutuellement bénéfiques auprès de pays dont il ne peut se distancier géographiquement – et dont il ne peut d’ailleurs se permettre de se distancier de quelque autre manière que ce soit. Le pays ne doit pas tenir ses projets secrets, comme il le fait jusqu’à présent, et il lui faut absolument éviter de se lancer dans cette acrobatie politique que l’on retrouve dans le cri de ralliement de Theresa May selon lequel « aucun accord vaut mieux qu’un mauvais accord ».

Le Royaume-Uni a davantage intérêt à œuvrer dans le cadre d’un projet collaboratif, axé sur la résolution conjointe d’un problème. Il est important que les négociations se concentrent sur une création maximale de valeur pour les deux parties, y compris au travers de l’accord de libre-échange spécifique (ALE) auquel Theresa May aspire entre le Royaume-Uni et l’UE. Équité, ouverture et efficacité sont indispensables pour permettre aux deux camps d’estimer les avantages potentiels avec sérieux et précision, ainsi que pour conférer au secteur privé et à d’autres acteurs la possibilité de contribuer à des solutions innovantes.

La deuxième erreur habituellement commise en matière de négociations consiste pour un camp à se soucier exclusivement de ses propres intérêts. La réussite d’une négociation exige une compréhension profonde des intérêts, priorités et contraintes du camp opposé. Qu’espère-t-il obtenir, que risque-t-il de perdre ? Quels sont les compromis qu’il ne peut se permettre ? Qu’est-ce qui peut l’empêcher de conclure un accord ?

Le Royaume-Uni et l’UE sont par exemples tous deux confrontés à des contraintes de capacité. La Grande-Bretagne s’efforce actuellement d’assembler au plus vite une équipe de négociation en matière de commerce. De son côté, l’UE travaille d’ores et déjà sur les négociations de quelque dix ALE, qui concernent aussi bien les États-Unis que le Conseil de coopération du Golfe. Et il reste encore aux gouvernements européens à mettre en œuvre cinq ALE précédemment convenus avec le Canada, Singapour, le Viêtnam, ainsi que les pays d’Afrique de l’est et de l’ouest.

La Grande-Bretagne entend resquiller la file d’attente, eu égard à l’ampleur, à la profondeur et à la signification de sa relation économique avec l’UE. Or, si elle y parvient, l’UE pourrait subir les foudres de ceux qui patientent dans cette file. En effet, dans le cadre des négociations sur le Brexit, l’UE va devoir réfléchir aux messages qu’elle envoie à ses autres partenaires de négociations. Si le Royaume-Uni entend produire un accord mutuellement bénéfique, sa stratégie devra admettre cette composante, de même que les autres contraintes susceptibles de peser sur l’UE et ses États membres.

La troisième erreur consiste à susciter des attentes irréalistes. Les discussions sur le Brexit seront à n’en pas douter longues et difficiles – d’autant plus si les citoyens, les entreprises et les négociateurs eux-mêmes se trouvent découragés par la non satisfaction de leurs espérances.

C’est sur le plan du timing que cette gestion des attentes est sans doute la plus importante. Le Royaume-Uni espère conclure un ALE sur mesure avec l’UE, et cela dans la période de négociation fixée à deux ans. Or, plusieurs négociations comparables auprès d’autres partenaires majeurs de l’UE, comme le Canada ou le Japon, ont nécessité pas moins de 9 à 10 ans. Ces accords ont par ailleurs été façonnés progressivement, pas d’un seul trait.

Prenons l’exemple de l’ALE conclu entre l’UE et le Canada, qui a débuté en 2004 par la mise en place d’un cadre de négociations. Près de neuf ans plus tard, en 2013, un accord « de principe » a été trouvé. Le véritable accord n’a été conclu qu’au mois de septembre dernier. Puis a débuté le processus d’approbation par les institutions européennes, qui s’est achevé par l’aval du Parlement européen en février. Et la procédure n’est pas encore bouclée : il reste aux organes législatifs nationaux à ratifier certains éléments du pacte.

Ainsi, dans la période fixée à deux ans, le Royaume-Uni peut au mieux espérer conclure un accord-cadre avec l’UE. L’accord final exigera nécessairement beaucoup plus de temps, d’autant que certaines de ses parties devront être ratifiées par chacun des États membres. À cet égard, il est important que le gouvernement britannique fasse preuve d’honnêteté et de clarté auprès de l’opinion publique.

Il incombe dans le même temps au Royaume-Uni d’œuvrer pour la conclusion d’un accord provisoire avec l’UE. Pas moins de 40 % des exportations britanniques ont pour destination le marché de l’UE, de même que les usines de Grande-Bretagne dépendent étroitement d’une circulation rapide des marchandises au travers des frontières européennes, qu’il s’agisse de bétail en provenance d’Irlande ou de pièces mécaniques importées d’Allemagne.

En somme, le Royaume-Uni ne peut se permettre de perdre cette fluidité aux frontières, même provisoirement, dans l’attente d’un accord final. Et le pays ne peut absolument pas se permettre de la perdre à long terme, ce qui arriverait probablement si aucun accord n’était trouvé dans la période des deux ans. En effet, non seulement la menace formulée par Theresa May selon laquelle « aucun accord vaut mieux qu’un mauvais accord » met à mal le processus de négociation, mais elle est tout simplement erronée.

L’absence d’accord signifierait probablement le retour aux règles standard de l’Organisation mondiale du commerce, soit un droit de douane de 14,4 % pour le secteur agricole britannique, qui souffre d’ores et déjà d’une perte d’aide financière dans le cadre de la Politique agricole commune européenne. Les exportations britanniques de produits laitiers subiraient par ailleurs un droit de douane de 40 % en moyenne.

Dans le domaine des services – de loin le plus grand secteur de l’économie britannique – les règles de l’OMC qui régissent les exportations datent d’environ 20 ans, et sont totalement obsolètes. Pour se faire une idée de la difficulté que représenteraient ces règles, il suffit d’observer que seuls six des 164 membres de l’OMC n’ont pas signé d’ALE avec l’UE, ou ne cherchent pas à en conclure.

Theresa May a déclenché les récentes élections parce qu’elle souhaitait bénéficier d’un mandat plus solide pour pouvoir négocier un accord satisfaisant pour son pays. Elle n’a pas obtenu cette solidité. Désormais plus que jamais, l’obtention d’un accord va exiger le passage à une stratégie de négociation axée sur la collaboration, l’ouverture et le réalisme.

Traduit de l’anglais par Martin Morel