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Vers une prise de conscience du président Trump ?

OXFORD – Au cours des trois dernières semaines, la communauté internationale a assisté à de stupéfiantes inversions de rôles en matière de gouvernance mondiale. Les États-Unis, pendant longtemps les principaux artisans de la coopération internationale, ont commencé à faire l’apologie de l’unilatéralisme, suscitant de profondes inquiétudes dans plusieurs pays. De son côté, la Chine, longtemps réticente au sujet du multilatéralisme, s’est engagée à défendre – voire à prendre la tête – de la coopération internationale.

Depuis son investiture en janvier dernier, le président américain Donald Trump s’est activement employé à démolir le rôle des États-Unis dans le monde. Il a signé l’acte de retrait américain du Partenariat transpacifique et redessiné les paramètres des négociations sur le conflit israélo-palestinien. En ce qui concerne la Chine, il a non seulement menacé de lui imposer des droits de douane, mais également évoqué la possibilité, sur laquelle il est depuis revenu, de ne pas se conformer au principe de la « Chine unique » que ses prédécesseurs, républicains comme démocrates, ont respecté depuis des décennies.

Trump a également signé des décrets interdisant l’entrée sur le sol américain des ressortissants de sept pays à majorité musulmane et en vue de la construction d’un mur sur la frontière avec le Mexique, entre autres mesures. Et son administration a préparé d’autres décrets qui visent à réduire ou à supprimer le financement de plusieurs organisations internationales et qui prévoient le retrait éventuel des États-Unis de certains traités multilatéraux.

La rhétorique et la position du président chinois Xi Jinping contrastent fortement avec celles de Trump. Lors de la réunion du Forum économique mondial à Davos, Suisse, le moi dernier, il a affirmé que le multilatéralisme était le pilier de notre avenir commun. Dans une déclaration qui visait apparemment les États-Unis, il a poursuivi en disant : « Nous devons honorer nos promesses et respecter les règles. Personne ne peut sélectionner ou interpréter les règles à sa guise ». Il a encore plus vivement critiqué l’idée de renoncer à l’Accord de Paris sur le climat – comme Trump se propose de le faire.

Il est néanmoins trop tôt pour penser que la Pax Americana, qui a prévalu au cours des dernières décennies, cédera la place à une Pax Sinica. En réalité, la position de chacune des parties n’est pas si tranchée.

Du côté américain, les projets de décrets de l’administration Trump ne sont pas aussi draconiens que leurs titres le suggèrent. Par exemple, le décret « Audit et réduction du financement des organisations internationales » propose de charger une commission d’examiner le financement d’organisations multilatérales.

Ce projet de décret vise avant tout les organisations au sein desquelles l'Autorité palestinienne ou l'Organisation de libération de la Palestine (OLP) est membre de plein droit, ce qui n’a rien de nouveau : la législation fédérale américaine prescrit depuis longtemps l’arrêt complet du financement américain de toute agence des Nations unies dans laquelle la Palestine serait un membre à part entière.

Ce projet de décret cible également la Cour pénale internationale, que les États-Unis ne financent pas à l’heure actuelle, et les opérations de maintien de la paix, notamment les opérations au sud-Liban destinées à protéger la frontière nord d’Israël, que Trump semble vouloir favoriser. Il prévoit enfin une évaluation de l'aide au développement en faveur de pays s'opposant aux politiques américaines, bien que le département d’État américain, par lequel transite cette aide, soit déjà chargé de ces considérations.

Trump a de plus du temps pour changer d’état d’esprit, comme l’a fait le président Ronald Reagan il y a 35 ans. Reagan a été élu président grâce à la promesse de rétablir le pouvoir des États-Unis, qui selon lui était en net déclin. Lors de sa première conférence de presse en tant que président, il a choqué la communauté internationale en décrivant l’Union soviétique, avec laquelle une détente avait été amorcée, comme se « réservant le droit de commettre tous les crimes » pour obtenir un avantage sur les États-Unis. Il a ensuite refusé de signer la Convention des Nations unies sur le droit de la mer, s’est opposé à la politique de conservation de l’énergie défendue par la Banque mondiale, mis fin à la participation américaine à l’Unesco et comme Trump, s’est engagé à réduire la contribution financière des États-Unis aux organisations internationales.

Mais en l’espace d’un an ou deux, Reagan a commencé à réaliser à quel point les États-Unis avaient besoin des institutions internationales et à modérer sa position en conséquence. Lors du début de la crise de la dette en Amérique latine en 1982, par exemple, l’exposition du système financier américain aux banques étrangères est devenue évidente, tout comme le rôle crucial des institutions financières internationales dans le maintien de la stabilité du système financier mondial.

Cet épisode fournit également un éclairage sur la position actuelle de la Chine. A mesure que ses banques – au nombre duquel figurent déjà quatre des cinq premières banques mondiales – gagnent en importance, elle aura besoin du Fonds monétaire international pour faire appliquer leurs droits internationaux. De manière plus générale, l’économie chinoise dépend de la mondialisation économique, qui nécessite des règles mondiales et des mécanismes contraignants.

Les ambitions politiques de la Chine et l’accent que mettent ses dirigeants sur les règles sont peut-être une bonne nouvelle. Cela étant, que les autres pays restent quelque peu sceptiques se comprend. La Chine est devenue un acteur incontournable dans toutes les régions du monde, en déployant un mélange d’échanges commerciaux, d’aide et d’investissements – en particulier en lançant des projets d’investissement dans des infrastructures majeures dans des sites stratégiques de l’ensemble des pays en développement, dans le cadre de sa stratégie « une ceinture, une route ». Mais rien de tout ceci n’est motivé par l’altruisme.

Bien entendu, le rôle prépondérant des États-Unis au niveau mondial n’a jamais été altruiste non plus. Il a toutefois incarné une sorte d’intérêt personnel éclairé. La véritable question pourrait donc être de savoir où se situent la Chine et les États-Unis de Trump dans le processus de prise de conscience.

La prise de conscience prend du temps, comme ce fut le cas avec Reagan. Pour l’instant, Trump semble privilégier la conclusion d’ententes avec d’autres pays, y compris avec des alliés de longue date comme le Mexique et l’Australie. Il ne s’agit pourtant pas de bilatéralisme, qui suppose de respecter les traités existants, mais littéralement d’une diplomatie au cas par cas, qui n’a aucune chance de fonctionner.

Les États-Unis ne sont pas une dictature, et les pourparlers diplomatiques ne sont pas des transactions immobilières. Les menées personnelles d’un président avec un mandat de quatre, ou huit ans, ne vont pas dans le sens de la sauvegarde des intérêts démocratiques. Une continuité doit être assurée par les différentes présidences et les nouveaux dirigeants sont tenus de respecter les accords conclus par leurs prédécesseurs. Pacta sunt servanda (Les conventions doivent être respectées).

Le système d’ententes de Trump sera rapidement confronté à de fortes contraintes. Il évoluera peut-être vers une prise de conscience ou il se retrouvera simplement bloqué. Dans tous les cas, il faut s’attendre à ce que la plupart des pays continuent à participer aux institutions et aux accords internationaux existants. Il est sans doute aussi nécessaire de maintenir un scepticisme de bon aloi au sujet de toute grande puissance qui cherche à utiliser ces accords pour son propre avantage.